Czy Konstytucja jest potrzebna do wymierzania sprawiedliwości?
Ten oczywisty i niekontrowersyjny kierunek konstytucjonalizacji władzy sądowniczej miał jednak istotne braki. Skupieniu się na zagwarantowaniu odrębności i niezależności sądów nie towarzyszyła debata nad konstytucyjną rolą sędziów. Brak było dyskusji nad trzema istotnymi kwestiami – legitymizacją władzy sędziów w demokratycznym państwie prawa, zmianą paradygmatu stosowania prawa w związku z uznaniem wiążącego charakteru wolności i praw konstytucyjnych oraz sposobem dokonania podziału władzy w obrębie władzy sądowniczej.
Konstytucja RP zawiera rozbudowany katalog zasad dotyczących władzy sądowniczej. Artykuł 10 ust. 2 wskazuje na władzę sądowniczą jako jeden z rodzajów władzy państwowej, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 stanowi uzasadnienie i cel sprawowania władzy sądowniczej, którym jest ochrona praw człowieka. Rozdział VIII Konstytucji RP ma charakter instrumentalny w stosunku do tego celu. Na przestrzeni ponad 20 lat obowiązywania Konstytucji nastąpiło doktrynalne, legislacyjne i orzecznicze rozwinięcie odrębności i struktury sądów, zakresu ich działania, powoływania sędziów oraz gwarancji niezawisłości i niezależności. Z Konstytucji RP wynikają podstawowe kierunki ustawowej regulacji władzy sądowniczej. To istotny dorobek, który nie powinien zostać zaprzepaszczony. Ustalenie normatywnej treści przepisów Konstytucji RP tworzy, co do zasady, prawidłowe podstawy działania sądów. Na tle dotychczasowej praktyki występują oczywiście problemy, których rozwiązaniu mogą sprzyjać punktowe zmiany Konstytucji.
Ocenę Konstytucji RP i postulaty ewentualnych zmian należy formułować z dwóch różnych perspektyw. Ocenić jej funkcjonowanie w okresie 18 lat jej obowiązywania do czasu wybuchu kryzysu konstytucyjnego. Następnie zastanowić się czy Konstytucja może ochronić niezależność sądów oraz efektywną i bezstronną ochronę praw człowieka przez sędziów w dobie obecnego kryzysu.
Czy stosowanie przepisów Konstytucji RP rodzi problemy uzasadniające ich zmianę oraz czy przepisy te mają braki wymagające uzupełnienia? Odpowiedź zależy od perspektywy czasowej. Jeżeli zakładamy, że warunki do zmiany Konstytucji zaistnieją dopiero po dłuższym upływie czasu, mierzonym kilkoma kadencjami parlamentu, dyskusja o zmianie Konstytucji RP jest bezprzedmiotowa. Nie wiadomo bowiem jak będzie wyglądał stan Państwa i jaka reakcja ustrojodawcy będzie potrzebna. Jeśli zakładamy krótszą perspektywę, można sformułować kilka refleksji. Punktem wyjścia jest kwestia, która nie była dotąd przedmiotem szerszego zainteresowania. Chodzi o wybór modelu ustrojowej pozycji sędziego. W uproszczeniu można powiedzieć, że chodzi o wybór jednego z dwóch modeli władzy sędziego: modelu „urzędniczego” bądź modelu „władczego”. Wybór ten ma istotne znaczenie dla sądowej ochrony wolności i praw człowieka oraz dla relacji sądów i sędziów z pozostałymi władzami.
Ewentualne propozycje zmiany Konstytucji RP powinny opierać się na następujących założeniach:
• dyskusja o zmianie Konstytucji oraz ustaw ją konkretyzujących ma sens, o ile zmiana miałaby nastąpić w bliskim horyzoncie czasowym (jednej kadencji wyborów parlamentarnych);
• obowiązująca Konstytucja zawiera prawidłowo skonstruowane podstawy władzy sądowniczej. Należy wykluczyć odrzucenie tych podstaw i dokonanie całościowej zmiany w obszarze wymiaru sprawiedliwości;
• z Konstytucji RP powinny zostać wyeliminowane/zmienione jedynie te rozwiązania, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę w prawidłowym funkcjonowaniu sądów;
• uzupełnienie regulacji konstytucyjnej powinno być dokonane tylko wtedy, gdy jest konieczne dla wyeliminowania wadliwej praktyki konstytucyjnej lub jest konieczne dla dokonania ustawowej konkretyzacji ustawowych podstaw działania sądów;
• zmiana Konstytucji RP powinna stanowić impuls do dokonania ustawowych zmian w zakresie ustrojowej pozycji sądów i sędziów. Należy zmienić ustawy ustrojowe oraz ustawy określające sądowe procedury;
• konkretyzacja, a nawet modyfikacja treści zasad konstytucyjnych przez zmiany ustaw oraz praktykę orzeczniczą sądów jest możliwa również wtedy, gdy nie dojdzie do zmiany Konstytucji.
Jaką władzę Konstytucja RP powinna powierzyć sędziemu?
Obowiązująca Konstytucja stwarza podstawę dla zrealizowania zarówno „urzędniczego”, jak i „władczego” modelu sędziego. Ze względu na wskazane wyżej uwarunkowania polskiej kultury prawnej w praktyce konstytucyjnej przeważają elementy pierwszego modelu. Model „urzędniczy” władzy sędziowskiej charakteryzuje się przede wszystkim: uznaniem programowego charakteru zasad konstytucyjnych w procesie sądowego stosowania prawa, związaniem sędziego wyłącznie lub przede wszystkim ustawami, silnym domniemaniem konstytucyjności ustaw, uznaniu, że podstawowym zadaniem sędziego jest prawidłowe stosowanie ustaw, że stosowanie to oparte jest wyłącznie na subsumcyjnym modelu stosowania prawa, że kluczowe znaczenie w procesie wykładni ustaw mają językowe reguły wykładni, że to ustawodawca rozstrzyga o sposobie ochrony praw człowieka, a rolą sędziego jest kierować się tymi rozstrzygnięciami oraz że samodzielne rozstrzyganie przez sędziego kolizji konstytucyjnych zasad to sfera polityczna zastrzeżona dla parlamentu. Model ten jest silnie zakotwiczony w kontynentalnej kulturze prawnej. Jego symboliczną podstawą jest słynne stwierdzenie Monteskiusza o sędziach będących wyłącznie ustami ustawy oraz wywodzące się od J.J. Rousseau przekonanie o wyrażaniu woli suwerena przez jego przedstawicieli uchwalających ustawy, które są wyłączną i konieczną podstawą legitymizacji władzy sędziowskiej. Model ten przejawia się m.in. dążeniem do stanowienia szczegółowych, niekiedy kazuistycznych, ustawowych regulacji wiążących sędziego (zarówno materialnie, jak i proceduralnie), sądowego legalizmu rozumianego jako działanie zgodne z ustawą niezależnie od jej treści i niezależnie od jej relacji do Konstytucji RP oraz prawa międzynarodowego, rozbudowaniu hierarchicznych struktur sądownictwa (z wyraźnym zróżnicowaniem zawodowej pozycji sędziów sądów różnych instancji), uznaniu, że sądy wyższych instancji dysponują szerokimi możliwościami korygowania kontrolowanych rozstrzygnięć, rozbudowaniu wewnętrznych struktur kontrolnych względem sędziów orzekających, szerokimi możliwościami ingerencji organów władzy wykonawczej w sposób funkcjonowania sądów. W efekcie sposób sprawowania władzy publicznej przez sędziego niewiele różni się od sposobu sprawowania tej władzy przez urzędników administracji rządowej. Z jednej strony, ich rozstrzygnięcia są ograniczane i kontrolowane przez władzę ustawodawczą i wykonawczą, z drugiej, przez wewnątrzsądowe instytucje kontrolne o charakterze judykacyjnym i pozajudykacyjnym. Sędzia jest urzędnikiem, tyle że jako urzędnik rozstrzyga specyficzny rodzaj spraw. Skoro sędzia raczej wykonuje polecenia ustawodawcy niż sprawuje władzę dyskrecjonalną, nie należy pozostawiać mu zbyt szerokiego zakresu swobody decyzyjnej tak w kwestiach materialnych, jak i procesowych. „Urzędniczy” model sprawowania władzy sędziowskiej był spójny z założeniem, w myśl którego to ustawodawca decydował o treści prawa, a sędzia miał jedynie w konkretnych sprawach realizować decyzje prawodawcze. W razie konfliktów aksjologicznych za ich rozwiązywanie odpowiedzialny był przede wszystkim ustawodawca. Od sędziego nie oczekiwano rozwiązywania takich konfliktów. Nawet gdy oczekiwania takie były formułowane, sędzia nie miał narzędzi do ich rozwiązywania. Wydaje się, że taki model władzy sędziego dominował w debacie publicznej w okresie tworzenia Konstytucji RP. Nikt nie zastanawiał się nad tym, czy taki model jest do pogodzenia z zasadą nadrzędności Konstytucji RP z art. 8, nakazem bezpośrednio stosowania jej przepisów, podległością sędziego Konstytucji, a przede wszystkim z rozbudowanym katalogiem praw człowieka.