Czy Konstytucja jest potrzebna do wymierzania sprawiedliwości?

Konstytucyjne podstawy władzy sądowniczej powinny zostać uzupełnione co najmniej o dwie instytucje. W art. 174a należy wprowadzić zasadę autonomii regulaminowej sądów na wzór autonomii regulaminowej Sejmu z art. 112 Konstytucji RP. Rozwiązanie takie jest konieczne z dwóch powodów. Po pierwsze, zakres ustawowych ingerencji w wewnętrzną strukturę sądów budzi istotne wątpliwości konstytucyjne. Po drugie, ustanawiane w sądowych ustawach ustrojowych upoważnienia stwarzają podstawę organom władzy wykonawczej do regulowania ustroju sądów, budzi to wątpliwości konstytucyjne. Po trzecie, praktyka legislacyjna ostatnich dwóch lat wskazuje na polityczną instrumentalizację przepisów określających wewnętrzne funkcjonowanie sądów. Instrumentalizację, która ma charakter kazuistyczny (np. zmiany przepisów dotyczące kolegiów w sądach okręgowych) i zmierza do politycznej ingerencji w niezależność sądów. Konstytucjonalizacja autonomii regulaminowej pozwoli sądom na wprowadzanie regulaminów określających kompetencje organów sądów, określenie relacji między nimi oraz określenie wewnętrznych zasad postępowania. Regulaminy takie powinny przyjmować SN i NSA. Kwestią dyskusyjną jest sposób uchwalania tego rodzaju regulaminów dla sądów powszechnych i administracyjnych. Propozycją do rozważenia jest uchwalenie regulaminów przez organy sprawujące nadzór administracyjny – odpowiednio I Prezesa SN i Prezesa NSA. Konieczna jest też zmiana art. 176 ust. 2 Konstytucji RP, w sposób który ograniczy zasadę wyłączności ustawy i stworzy konstytucyjną podstawę autonomii regulaminowej sądów.

Ochrona konstytucyjnych praw człowieka wymaga konstytucjonalizacji prokuratury, ustanowienia gwarancji jej niezależności od organów władzy wykonawczej. Z art. 146 ust. 1 wynika, że Konstytucja Rady Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną państwa, w tym politykę w zakresie bezpieczeństwa prawnego obywateli. Konieczne jest więc określenie relacji między niezależnością prokuratury a rządem realizującym politykę państwa lub wprowadzenie dodatkowej instytucji (np. sędziego śledczego) gwarantującej niezależność postępowania przygotowawczego przy zachowaniu wpływu rządu na walkę z przestępczością.

Ustawa jako podstawa wymierzania sprawiedliwości

Sformułowane wyżej propozycje implikują szereg zmian ustawowych. Część z nich można byłoby wprowadzić nawet, gdyby Konstytucja RP nie była nowelizowana. Szczegółowe analizowanie zakresu zmian wymagałoby odrębnego opracowania. Przed dokonaniem takiego opracowania można pokusić się o wskazanie podstawowych kierunków zmian legislacyjnych. „Władczy” model sprawowania wymiaru sprawiedliwości uzasadnia zmiany legislacyjne w sferze organizacji funkcjonowania sądów oraz w sferze sądowego stosowania prawa. W sferze organizacyjnej kluczowe znaczenie ma postulowana autonomia regulaminowa sądów. Wymagałaby ona nowego rozdzielenia materii między ustawy a regulaminy sądów oraz ograniczenie zakresu rozporządzeń wykonawczych do ustaw regulujących ustrój sądów. Rozporządzenia, ze względu na ich powszechnie obowiązującą moc, powinny określać wyłącznie materie dotyczące obywateli. Innymi słowy Konstytucja RP uzasadniałaby całkowitą zmianę ustawowego i podustawowego sposobu regulowania ustroju sądów. Jeśli chodzi o sądowe stosowanie prawa, to najistotniejsza wydaje się wykładnia pojęcia „sprawy” z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i ustawowe ograniczenie kognicji sądów. Nie rozwijając szerzej tego tematu, należy jedynie zauważyć, że obecny szeroki zakres tej kognicji stawia pod znakiem zapytania możliwość realizacji konstytucyjnego wymogu rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie oraz zrealizowanie wymogów sprawiedliwości proceduralnej, o których mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Drugą istotną kwestią jest wykładnia art. 78 i 176 Konstytucji RP. Powstaje pytanie, czy szeroki zakres prawa do zaskarżania orzeczeń zawsze sprzyja wzmocnieniu ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Kwestia ta wymagałaby szerszego komentarza. Punktem wyjścia dla niego jest spostrzeżenie o wyjątkowości regulacji z art. 176 Konstytucji RP. Konstytucjonalizacja zasady dwuinstancyjności postępowania jest rozwiązaniem rzadko spotykanym w konstytucjach innych państw. Ścisłe powiązanie tej zasady z prawem do zaskarżania orzeczeń nie zawsze służy efektywnej ochronie praw konstytucyjnych. Obowiązująca regulacja i orzecznictwo dotyczące art. 78 i 176 Konstytucji RP wywołują też specyficzne problemy. Przykładem jest kwestia uznania sądu odwoławczego za sąd I instancji, czy wątpliwości dotyczące zgodności z Konstytucją RP art. 386⁶ § 4 i 6 KPC. Dlatego zasadne byłoby otwarcie dyskusji nad zakresem gwarancji prawa do zaskarżania orzeczeń. Z punktu widzenia „władczego” modelu wymierzania sprawiedliwości, weryfikacji wymaga też stopień formalizmu, wynikający z przepisów regulujących postępowanie przed sądem.

Czy Konstytucja RP gwarantuje efektywną ochronę praw człowieka?

Odpowiedź na to pytanie wykracza poza art. 45 oraz rozdział VIII Konstytucji. Równocześnie jednak ma ona istotne znaczenie dla konstytucyjnych podstaw funkcjonowania sądów. Niestety obowiązująca Konstytucja nie gwarantuje zupełności ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Z art. 79 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1 w zw. z art. 175 ust. 1 wynika, że ochronę praw na płaszczyźnie stanowienia prawa powinien gwarantować TK, a na płaszczyźnie stosowania prawa – sądy. Założenie to nie daje pełnej ochrony, gdyż w wielu przypadkach problem konstytucyjny wymaga równoczesnego działania na płaszczyźnie stanowienia (kontroli stanowienia) i stosowania prawa. W praktyce osoba, której konstytucyjne prawa zostały naruszone, może nie uzyskać ochrony ani przed TK, ani przed sądami. Ochronę taką może zrealizować dopiero ETPCz, który analizuje problem naruszenia praw człowieka w sposób całościowy. Z punktu widzenia „władczego” modelu wymierzania sprawiedliwości założenie, które legło u podstaw art. 79 ust. 1 Konstytucji RP jest założeniem archaicznym. Obecnie nie da się w sposób jednoznaczny rozdzielić sfery stanowienia i stosowania prawa i w oparciu o ten podział konstruować system ochrony praw człowieka. Nie wchodząc w kwestie relacji między Trybunałem Konstytucyjnym a sądami, warto podkreślić, że ten brak zupełności ochrony nakłada dodatkowe obowiązki na sądy. Obowiązki te wyrażają się przede wszystkim w konieczności dokonywania wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją RP oraz w dokonywaniu oceny zgodności ustaw z umowami międzynarodowymi i korzystaniu w oparciu o art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji RP z prawa do odmowy stosowania ustaw.

Podsumowując, na konstytucyjne podstawy wymierzania sprawiedliwości można patrzeć z dwóch perspektyw: proponowanych zmian w Konstytucji RP lub reinterpretacji obowiązujących zasad konstytucyjnych. W obu przypadkach celem konstytucyjnej refleksji jest uzasadnienie potrzeby wzmocnienia „władczego” modelu ustrojowej pozycji sędziego. „Władczy” model powinien też oddziaływać na proces sądowego stosowania prawa. Sędziowie w większym stopniu powinni sięgać do prawa wyższego, czyli Konstytucji RP i umów międzynarodowych, nie ograniczać wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją tylko do przypadków odrzucania jednego z możliwych rezultatów wykładni, który okazał się niekonstytucyjny. Tego rodzaju wykładnia w procesie sądowego stosowania prawa jest bardziej złożona i daje sędziemu wiele możliwości dostosowania treści ustaw do konstytucyjnej aksjologii. Sędziowie powinni pamiętać o tym, że podstawa ustawowa przestała być wystarczającym uzasadnieniem dla wydania zgodnego z prawem orzeczenia.