Kwestia zasadności odrębnej regulacji ustroju sądów administracyjnych w Polsce

W postulatach wielu środowisk związanych z wymiarem sprawiedliwości pojawia się propozycja „uchwalenia nowej ustawy dotyczącej całego polskiego sądownictwa, będącej Kodeksem Ustroju Sądów, który w jednolity i zgodny z Konstytucją sposób określi zasady funkcjonowania wszystkich sądów oraz ich usytuowanie ustrojowe w Rzeczypospolitej”1. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na kilka problemów. Nie kwestionując potrzeby gruntownej reformy ustroju sądów powszechnych, zdecydowanie negatywnie oceniam propozycję wspólnej regulacji ustroju sądów powszechnych i administracyjnych. Należy tu podnieść kilka zasadniczych wątpliwości. Jako główny argument należy wskazać okoliczność, że proponowane rozwiązanie budzi istotne wątpliwości co do zgodności z określonym w Konstytucji RP modelem sądownictwa administracyjnego. Jak trafnie wskazuje R. Hauser2, kierunek obecnie obowiązujących rozwiązań ustrojowych dotyczących sądownictwa administracyjnego wyznaczają m.in. art. 175 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji. W świetle art. 175 ust. 1 Konstytucji nie ulega wątpliwości, że sądy administracyjne, tak jak sądy powszechne i Sąd Najwyższy, sprawują wymiar sprawiedliwości. Ponadto, już w samej Konstytucji (w art. 184) określone zostały zadania sądów administracyjnych i ich właściwość. W omawianych regulacjach wskazano zatem, „na czym polega sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne”3. [hidepost=1]Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Jednak zakres bezpośredniej kontroli administracji wykonywanej przez te sądy wyznacza ustawa4. Z unormowania tego wynika zatem jednoznacznie, że sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej należy przede wszystkim do sądów administracyjnych5. Według R. Hausera6, w tym należy upatrywać sensu przyjętego w Konstytucji modelu sądownictwa polegającego na wyodrębnieniu dwóch niezależnych wobec siebie rodzajów sądów – pionu sądów powszechnych i wojskowych (na czele z Sądem Najwyższym) oraz odrębnego pionu sądów administracyjnych. Niewątpliwie omawiane w Konstytucji rozdzielenie poszczególnych rodzajów sądownictwa powinno mieć również wpływ na wykładnię poszczególnych przepisów Konstytucji dotyczących sądów, jak i stanowić istotne wytyczne dla normodawcy regulującego ustrój, właściwość i postępowanie przed sądami. Zasadnie wskazuje się zatem, że na podstawie omawianych wskazówek uregulowano art. 1 ustawy z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi7, zgodnie z którym samo pojęcie spraw sądowoadministracyjnych obejmuje sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej (oraz inne sprawy, do których przepisy procedury sądowoadministracyjnej stosuje się z mocy ustaw szczególnych)8. Zasadniczo zadaniem sądów administracyjnych jest zatem tylko zbadanie zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Sądy te nie przejmują spraw administracyjnych do ostatecznego załatwienia i nie zastępują organów administracji9. Zgodnie z art. 145 § 1 PrPostSA, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

• uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części;
• stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia;
• stwierdza niezgodność z prawem decyzji lub postanowienia.

Należy zauważyć, że gdy sąd administracyjny uchyla decyzję (postanowienie) w całości albo w części, następuje kasacja zaskarżonej decyzji. W przypadku, gdy sąd uchylił tylko decyzję organu odwoławczego, to sprawa wraca do stadium administracyjnego postępowania odwoławczego (odnawia się postępowanie odwoławcze)10. Natomiast, gdy uchylono także decyzję pierwszoinstancyjną – sprawa jest ponownie rozpatrywana w I instancji. W orzecznictwie NSA11 wyrażono pogląd, że skutek materialnoprawny takiego wyroku polega na tym, iż znosi on wszelkie następstwa uchylonych aktów od chwili ich wydania (ex nunc). Natomiast stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności decyzji (postanowienia) ma charakter deklaratoryjny, a skutkiem materialnoprawnym takiego wyroku jest zniesienie z mocą wsteczną następstw nieważnej decyzji (postanowienia). Stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) przez sąd administracyjny będzie więc obowiązywać ze skutkiem ex tunc. Jak trafnie zauważa Z. Kmieciak12,w niektórych okolicznościach wyrok stwierdzający nieważność decyzji (a więc kasacyjne orzeczenie sądu), ostatecznie zakończy również sprawę administracyjną. W trzecim z omawianych przypadków, gdy NSA stwierdza niezgodność z prawem decyzji lub postanowienia, zaskarżone rozstrzygnięcie pozostaje w mocy13. Jedynie wyjątkowo uwzględniając skargę na akty (w tym pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach) lub na czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, sąd może w wyroku uznać określone uprawnienie lub obowiązek (wynikające z przepisów prawa – art. 146 § 1 i 2 PrPostSA). W celu zdyscyplinowania organów administracji, podobne rozwiązanie przyjęto w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. W takim przypadku, sąd administracyjny może, obok grzywny dla organu administracji, orzec również o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 154 § 2 PrPostSA). Omawiane rozwiązanie stanowi wyłom w kasacyjnych uprawnieniach sądów administracyjnych, ponieważ nie służy zmuszeniu administracji do określonych, zgodnych z prawem działań, ale prowadzi do jej zastąpienia przez sąd14. Należy również podkreślić, że w założeniach kolejnych zmian procedury sądowoadministracyjnej rozważa się również możliwość dopuszczenia rozwiązań pozwalających, w przypadku uwzględnienia skargi, na uchylenie przez sąd decyzji, bądź postanowienia (albo na stwierdzenie ich nieważności) i zobowiązanie organu administracji do wydania decyzji (bądź postanowienia) o określonej treści. Oczywiście, wydanie tego typu rozstrzygnięcia będzie możliwe tylko, gdy pozwalają na to okoliczności sprawy, a w szczególności nie budzi wątpliwości jej stan faktyczny. Wprowadzenie omawianego rozwiązania byłoby bardzo pożądane, zwłaszcza w przypadku orzekania w związku niewykonaniem wyroku uwzględniającego skargę.

[/hidepost]