Naczelna Rada Sądownicza w Hiszpanii a projekty zmian Krajowej Rady Sądownictwa w Polsce

W 1980 r. w myśl pierwotnej koncepcji, zgodnie z procedurą ustanowioną w art. 7–21 Ley Orgánica nr 1/1980¹³, 12 „sędziowskich” członków Rady wybierali sędziowie w osobistym, bezpośrednim i tajnym głosowaniu. Wybory miały być organizowane 3 miesiące przed zakończeniem kadencji Rady. Kandydaci mogli być zgłaszani przez sędziów lub stowarzyszenia sędziowskie. Musieli legitymować się poparciem 10% elektorów, a także poparciem 5% wszystkich sędziów i być czynnie orzekającymi sędziami. Zagwarantowany był udział procentowy sędziów różnych szczebli. Powinno być 3 sędziów Sądu Najwyższego, 6 starszych sędziów i 3 młodszych sędziów. Przy czym wskazać należy, że w Hiszpanii samorząd sędziowski (Carrera Judicial) składa się z sędziów (Jueces), starszych sędziów (Magistrados) oraz sędziów Sądu Najwyższego (Magistrado de Tribunal Supremo). Drugą opcją było uzyskanie poparcia stowarzyszenia sędziowskiego, z tym zastrzeżeniem, że miało być ono ukonstytuowane w ważny sposób. Przy czym, aby stowarzyszenie było ukonstytuowane w ważny sposób, musiało skupiać 15% sędziów. Nie było w tym zakresie żadnego limitu kandydatów. Zgłoszenia kandydatów pod względem formalnym oceniała Komisja Wyborcza wyłoniona przez Sąd Najwyższy, a od jej decyzji przysługiwał środek zaskarżenia do Sądu Najwyższego.

W 1985 r. w związku z konfliktem na styku władzy wykonawczej i sądowniczej oraz znacznym poszerzeniem kompetencji CGPJ w LO 6/1985¹⁴ zadecydowano o tym, że członkowie Rady będą wybierani przez Kortezy. Od tej pory kandydatów¹⁵ zgłaszały partie polityczne. Każda Izba mogła wybrać po 6 sędziów do Rady większością 3/5, co wymagało współpracy większych partii politycznych. Nigdy nie była w tym zakresie dopuszczalna zwykła większość. Od tego momentu w piśmiennictwie mówi się o skrajnym upolitycznieniu II Rady (kadencja: 1985–1990), III Rady (kadencja: 1990–1996) oraz IV Rady (kadencja: 1996–2001) m.in. w tym znaczeniu, że Rady były w całości wybierane przez polityków, a sądownictwo nie miało żadnego udziału w tym procesie. Podkreślano, że regulacje odnoszące się do wyboru niejako doprowadziły do powstania nowej zasady zakładającej jej „mechaniczne” powiązanie składu Rady z ­aktualnie rządzącą partią mającą większość w Parlamencie¹⁶, co zarazem spowodowało, że Rada niejako stała się „teatrem” i „narzędziem ogólnej konfrontacji politycznej”¹⁷. Z uwagi na powyższe, decyzja o przyznaniu kompetencji do zgłaszania, oceny formalnej i wyborze „sędziowskich” członków Rady hiszpańskiemu parlamentowi była przedmiotem powszechnej krytyki, mówiono nawet o zmierzchu demokracji i samozarządzania sądownictwem.

Wskutek tej krytyki miały miejsce kolejne modyfikacje. Jednej z ważniejszych dokonano w LO 2/2001¹⁸, gdzie zadecydowano, że sędziowie co prawda nadal będą wybierani przez parlament, jednak wyłącznie z listy 36 sędziów zgłoszonych przez stowarzyszenia zawodowe sędziów lub przez takie stowarzyszenia sędziowskie, które uzyskały poparcie co najmniej 2% aktywnych sędziów wchodzących w skład samorządu sędziowskiego (Carrera Judicial). Parlament został zatem pozbawiony możliwości zgłaszania kandydatów, jak również ich oceny pod względem formalnym. Liczba 36 sędziów miała być od tej pory w równej mierze rozłożona na sędziów zrzeszonych i niezrzeszonych. Spośród tych 36 kandydatów najpierw Izba Reprezentantów wybierała 6 przedstawicieli, a następnie spośród pozostałych 30 Senat wybierał kolejnych 6. Modyfikacje te nie zapewniły politycznej niezależności Rady, ani jej demokratyzacji w sensie zapewnienia w niej udziału sędziów wszystkich szczebli, co spotkało się z głosami krytyki, mówiono nadal o fiasku autokierownictwa wymiarem sprawiedliwości¹⁹ oraz o tym, że Rada jest manipulowana przez partie polityczne²⁰. Pośrednim skutkiem było powiązanie stowarzyszeń sędziowskich z polityką i próba ich deprecjonowania w oczach społeczeństwa. Od 2007 r. stowarzyszenia te wskutek kolejnej modyfikacji otrzymały monopol. Sytuacja zrobiła się napięta do tego stopnia, że w 2008 r. z funkcji zrezygnował przewodniczący CGPJ, ale Rada podjęła krótkotrwałe próby mające na celu odbudowanie jej autorytetu²¹. Po tym krótkim okresie zamiast stać na czele niezawisłości sądownictwa Rada podejmowała szereg dyskusyjnych interwencji w zakresie oceny uchwał sądów, procesów z elementem politycznym, czy korupcji urzędników z poszczególnych partii. W piśmiennictwie wskazywano nawet na możliwość zaistnienia sytuacji nadużycia władzy przez ten organ, czy bierne akceptowanie nielegalnego finansowania partii, co było przedmiotem licznych wypowiedzi mediów i piśmiennictwa. Źródłem wszystkich wątpliwości było powoływanie członków Rady przez Parlament²².

Powyższe spowodowało kolejne zmiany²³. Od wejścia w życie LO 4/2013²⁴ kandydatów na członków Rady mogą zgłaszać wszyscy sędziowie. Każdy sędzia może dokonać zgłoszenia Prezesowi Sądu Najwyższego, składając swoje CV, dokumentując osiągnięcia oraz przedstawiając swój program rozwoju Rady i sądownictwa oraz legitymując się poparciem 25 członków samorządu sędziowskiego albo stowarzyszenia sędziowskiego. Parlament nie ma kompetencji do zgłaszania sędziów w celu ich wyboru do Rady. Następnie Komisja Wyborcza (składająca się z najstarszego Prezesa Izby Sądu Najwyższego, najstarszego i najmłodszego sędziego Sądu Najwyższego i Sekretarza Sądu Najwyższego) dokonuje formalnej oceny kandydatów i publikuje listę kandydatów spełniających wymagania, a następnie proklamuje kandydatów parlamentowi. To proklamowanie jest wiążące w tym znaczeniu, że parlament nie może wybrać żadnych kandydatów spoza listy. Zarówno Senat, jak i Kongres Deputowanych spośród wskazanych kandydatów wybierają po sześciu, z zachowaniem następującej łącznej proporcji: trzej z nich to sędziowie Sądu Najwyższego, trzej to sędziowie starsi (Magistrados) z co najmniej 25-letnim stażem, a pozostała szóstka to sędziowie starsi (Magistrados) oraz sędziowie (Jueces) bez wymagań co do stażu. System ten opiera się na założeniu, że decydujące są kryteria merytoryczne oraz zdolności do pełnienia funkcji członka Rady. Zakłada, że jest on otwarty dla wszystkich członków sądownictwa i gwarantuje demokratyczność poprzez równy dostęp do niego sędziom wszystkich szczebli. Niemniej jednak powyższy sposób powoływania sędziowskich członków Rady nadal w ocenie wielu nie jest w pełni transparentny i wciąż postuluje się w celu zapewnienia pełnej równowagi władz przywrócenie pierwotnego systemu, w ramach którego sędziowskich członków Rady nie tylko zgłaszają, oceniają pod względem formalnym, ale też wybierają sędziowie²⁵. Sama reforma w tym kontekście oceniana jest jako działanie w ramach „autorytarnej demokracji”, stanowiące „kontrareformę” względem konstytucyjnego modelu władzy sądowniczej ustanowionego w Konstytucji z 1978 r., który pomaga zagwarantować niezależność sądów i niezawisłość sędziów. Zarzuca się nawet, że reforma kształtuje skład tego organu wbrew konstytucyjnym założeniom²⁶. Wskazuje się, że wbrew obietnicom wyborczym partie polityczne nadal wybierają sędziów, którzy są władzy powolni, a sędziowie niższych instancji nadal są sfrustrowani, bo w istocie nie mają w Radzie swojej reprezentacji, a jedynie reprezentację polityczną²⁷. Podkreślić przy tym należy, że postulaty doktryny w tym zakresie znajdują aktualnie potwierdzenie w badaniach empirycznych. Z raportu Justice Scoreboard EU 2016 r. sporządzonego przez ENCJ wraz z Komisją Europejską w odniesieniu do postrzegania niezawisłości sędziowskiej w Hiszpanii, w tym przez pryzmat sposobu wyboru i kompetencji Rady, wynika, że niezawisłość hiszpańskiej władzy sądowniczej jest oceniana na jednym z najniższych poziomów w Europie. Podsumowując doświadczenia hiszpańskie: niezależność władzy sądowniczej niewątpliwie jest zagrożona, a może zostać naruszona w systemie, w którym to parlament bez jakiegokolwiek udziału sądownictwa wybiera członków najwyższej władzy sądowniczej.