O pojęciu funkcji administracji publicznej

Pojęcie„funkcji” na gruncie nauk prawnych nie jest rozumiane w sposób jednolity. Zwykle odnoszone jest do funkcji pewnych podmiotów lub abstrakcyjnych instytucji prawa. Na gruncie nauki administracji oraz nauki prawa administracyjnego jest ono używane także w różnych kontekstach1. W niniejszym artykule rozważania skoncentrowano na określeniu funkcji administracji publicznej ujmowanej podmiotowo2, co poprzedzone zostało ustaleniami natury bardziej ogólnej. Punktem wyjścia rozważań Autora stała się kwestia funkcji samego państwa3, a następnie przedstawił on pojęcie funkcji administracyjnej i określenie funkcji wykonywanych przez współczesną administrację publiczną.

Wprowadzenie

[hidepost=1]

Funkcje administracji są odzwierciedleniem funkcji państwa. Treść funkcji państwa przesądza o istocie funkcji danej administracji. Tym samym badanie funkcji administracyjnej powinno być prowadzone z perspektywy funkcji danego państwa. Administracja i spełniane przez nią funkcje są tylko jednym ze złożonych podzespołów państwa i tylko jedną z kategorii realizowanych przez nie funkcji. Ogół podzespołów tworzy pewną całość, a wykonywane przez nie zadania (czy podfunkcje) – funkcje państwa. Funkcje administracji są komplementarnym elementem względem funkcji innych podzespołów. Ich łączne realizowanie prowadzi do wykonywania funkcji danego państwa. Jako podstawowe czynię założenie, że brak jest określonego katalogu funkcji państwa jako takiego. Można jedynie badać funkcje danego państwa lub grupy państw o zbliżonych ustrojach i poziomach rozwoju cywilizacyjnego, tzn. państw porównywalnych w konkretnym czasie. Aktualny katalog funkcji administracji jest konsekwencją pewnego rozwoju historycznego administracji i jej funkcji. Przemawia to za zaprezentowaniem także w odniesieniu do funkcji państwa wybranych przeze mnie poglądów przedstawicieli nauki przedwojennej, okresu powojennego oraz okresu po 1989 r.

Na funkcje państwa przemożny wpływ wywierają czynniki polityczne, które w zasadzie określają ustrój państwa. To one „współdecydują” o rodzaju i zakresie wykonywanych przez państwo zadań. Zakres funkcji państwa i administracji publicznej uzależniony jest jednak nie tylko od decyzji politycznych. Obok tego istnieje grupa innych czynników (tj. niepolitycznych), takich jak np. wynalazki, odkrycia naukowe, czy najogólniej ujmując – poziom rozwoju cywilizacyjnego. O wykonywanych funkcjach przesądzać mogą również zjawiska i zdarzenia bardziej lub mniej niezależne od człowieka, takie jak katastrofy, zagrożenia naturalne, czy wojny (a raczej ich skutki). Ich rola jest co najmniej tak samo istotna, jak rola czynników politycznych, a w pewnych momentach nawet decydująca. W gruncie rzeczy czynniki niepolityczne prowadzą do najważniejszych przemian funkcjonalnych administracji, stając się motywami decyzji politycznych.

Pojęcie funkcji państwa w teorii prawa

Pojęcie funkcji państwa związane jest nierozerwalnie z pojęciem celu państwa, który jest interpretowany w nauce niejednolicie4, a nawet stosowany zamiennie5, co uznawane jest przez część doktryny za niedopuszczalne6. W doktrynie przedwojennej przez funkcje państwa rozumiano zwykle działalność będącą zewnętrznym objawem woli władczej. Państwo realizując pewne cele, dokonuje przez swoje organy aktów natury swoistej. W zależności od organów je wykonujących klasyfikowane były funkcje państwa. Tradycyjnie wyróżniane były więc funkcje: ustawodawcza, wykonawcza i sądownicza7. Zwracano jednak uwagę, że podział ten jest często zawodny, gdyż teoretycznie wyodrębnione funkcje państwa w praktyce nie dają się ściśle oddzielić, a funkcja wykonawcza nie ma wyłącznie charakteru tzw. egzekutywy8. Stąd też udział władzy wykonawczej w ustawodawstwie czy udział Sejmu w aktach władzy wykonawczej9. Generalnie jednak w okresie przedwojennym dyskusja wokół funkcji państwa koncentrowała się nie na ich istocie, lecz na wzajemnych powiązaniach poszczególnych władz wykonujących dane funkcje oraz na instrumentach zapewniających równowagę. Zwiastuny problematyki istoty funkcji państwa dostrzec można w pracach H. Kelsena, który całkowicie odrzuca koncepcję podziału władz (i jej skutki) i opowiada się za teorią jednolitości władzy państwowej10.

W okresie powojennym M.Maneli w swojej monografii z zakresu teorii państw i prawa11 opowiada się za ścisłym odróżnieniem pojęć celów i funkcji państwa. Jako zwolennik materializmu za cele państwa i prawa uważa cele stawiane przez określonych ludzi, klasy lub grupy rządzące albo – inaczej mówiąc – rezultaty, które podmioty te pragną osiągnąć lub utrzymać swym działaniem. Działaniami państwa nazywa natomiast czynności poszczególnych organów państwowych. Jego zdaniem, nie ma obiektywnych, samoistnych, niezależnych od świadomości ludzkiej celów, ani państwa, ani jakiejkolwiek instytucji prawno-państwowej. Państwo bowiem działa przez swoje organy, czyli ludzi zorganizowanych w specjalny sposób. Ludzie ci wyznaczają cele, ustalają warunki należące do rzeczywistości i środki przystosowane, tak do realizacji zamierzonego celu, jak i istniejącej rzeczywistości oraz uruchamiają te środki. Stąd też – jego zdaniem – poznanie istoty państwa (i tym samym prawa) nie polega na ustaleniu jego celów, lecz na badaniu jego działalności, na analizie jego funkcji12. Przez funkcje państwa M. Maneli rozumie istotę danej sfery działalności państwa13. W pojęciu funkcji odzwierciedla się całość istotnych cech działalności państwa, lecz nie całokształt tej działalności. „Pojęcie funkcji, tak jak każda abstrakcja, wyraża pewne prawidłowości, wyraża pewne wewnętrzne związki przyczynowe, abstrahując od bogactwa indywidualnych cech, które posiada pewne zjawisko. Pojęcie funkcji istnieje tylko w konkretnych czynnościach władzy państwowej i istnieje przez nie, a zarazem każdy konkretny, jednostkowy akt organów państwowych nie całkowicie mieści się w ogólnym pojęciu funkcji”14. Stąd też nie można sprowadzać poszczególnych przejawów działalności państwa do istoty jego działalności. Gdyby w każdym akcie władzy państwowej istota „leżała na wierzchu”, to wszelka teoria państwa byłaby co najmniej zbyteczna15. Funkcje państwa M. Maneli dzieli na wewnętrzne i zewnętrzne. Funkcja wewnętrzna polega na utrzymywaniu i umacnianiu kierowniczej roli klasy panującej przy pomocy zespołu środków o charakterze ekonomicznym, politycznym i ideologicznym oraz na utrzymywaniu przy użyciu siły w posłuszeństwie tych wszystkich, którzy występują przeciwko porządkowi społecznemu i prawnemu ustanowionemu przez klasę panującą. Z kolei funkcja zewnętrzna państwa polega na rozszerzaniu lub ochronie terytorium oraz interesów państwa, w stosunkach z innymi państwami, środkami pokojowymi lub wojennymi16.

[/hidepost]