Delikatna natura niezależności sędziowskiej: nauka z przypadku Węgry i Polska vs. Unia Europejska1
[hidepost]
Unii Europejskiej pozostało wierzyć, że uda się zapobiec procesowi wycofywania się z demokracji dzięki kilku instrumentom, które w założeniu, miały chronić kraje członkowskie przed nadużyciami ze strony UE, a musiały zostać użyte w celu ochrony zagrożonych krajów przed ich własnym upadkiem. Zmiany Traktatu wymagają jednomyślnej zgody wszystkich krajów członkowskich. Nawet najmniejsza zmiana prawa wymaga akceptacji kwalifikowanej większości krajów członkowskich. W razie braku takiej akceptacji UE niewiele może zrobić. Kraje członkowskie jakoś przesadnie nie obawiają się poważnych sankcji. W podstawowym zarysie UE kraje członkowskie chronią się w znacznej mierze przed sankcjami ze strony Brukseli. Kraje członkowskie mogą się wycofać (zob. Brexit), ale nie mogą zostać wyrzucone.
Podstawowym mechanizmem odnośnie do sankcji dotyczących niezgodności z prawem (oraz leżących u jego podstaw wartości) UE są unormowania art. 7 Traktatu Unii Europejskiej (TUE). Zgodnie z tym przepisem wymaga się większości kwalifikowanej pozostałych krajów członkowskich, aby stwierdzić ryzyko niezgodności z założeniami UE. Ten proces wymaga jednomyślnej oceny wszystkich pozostałych członków z wyjątkiem „podejrzanego” kraju, która ma stwierdzić, że wartości UE faktycznie nie są przestrzegane. Jeśli nawet jeden z krajów członkowskich nie zgodzi się z taką oceną, art. 7 TUE uniemożliwia zastosowanie procedur nałożenia sankcji. Obecnie w UE są dwa takie kraje. Można jednak odnajdywać w normach prawa europejskiego inny sposób stosowania praw UE w takim przypadku. Procedura Naruszenia Warunków Członkostwa pozwala bowiem Komisji Europejskiej do zobligowania krajów, które naruszają prawa UE do stawienia się przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości. Jak na razie Procedury Naruszenia były wykorzystywane jedynie w sytuacjach, gdy pojawiały się w krajach członkowskich uchybienia natury technicznej. Nie miała natomiast miejsca tak poważna sytuacja, jak obawa przed naruszeniem wartości UE, czy wręcz przed upadkiem demokracji kraju członkowskiego.
Atak na sądy jest najważniejszym elementem i etapem dekonstrukcji demokracji, ponieważ z niesprawnymi sądami, nikt nie może być pewny sprawiedliwego procesu, którego wynik byłby niezgodny z wolą rządzących. Jeśli sądy nie będą stosować prawa – wewnętrznego czy europejskiego – stanie się niemożliwe podważanie działań autokratycznego państwa poprzez działania prawne. W tym artykule skupimy się na metodach i skutkach ataków na sądy na Węgrzech i w Polsce, kładąc nacisk na interwencje, które podjęła UE. Najpierw wyjaśnimy, co stało się na Węgrzech, a potem wrócimy od Polski. Zakończymy na wyjaśnieniu, dlaczego UE jest jak dotąd tak bezsilna wobec tego, co dzieje się w wymiarze sprawiedliwości tych krajów oraz co może zrobić w tej chwili.
Niezależność sądownictwa na Węgrzech
Wybory parlamentarne na Węgrzech w 2010 r. miały miejsce w złym okresie dla tego kraju. Węgry zostały mocno dotknięte globalnym kryzysem finansowym, gdy bańka mieszkaniowa napędzana hipotekami denominowanymi w walutach obcych pękła, a dług rządu stał się niezrównoważony. Międzynarodowy Fundusz Walutowy, pożyczkodawca ostatniej szansy, uratował Węgry w 2008 r., nalegając jednak na wprowadzenie programu radykalnych oszczędności. Zmuszony do dokonania drakońskich cięć w budżecie, wywołujących ogromne niezadowolenie społeczne, rząd utworzony przez socjalistów wyraźnie przegrał wybory w 2010 r. Poza tym socjaliści byli u władzy przez 8 lat, dłużej niż jakikolwiek inny postkomunistyczny rząd węgierski. Musieli stawić czoła moralnemu kryzysowi, w którym większość węgierskiej opinii publicznej uwierzyła, że urzędujący gabinet był zarówno skorumpowany, jak i kłamliwy. W rezultacie głosujący w 2010 r. oddali w wyborach głosy na główną partię opozycyjną, Fidesz, która wystartowała w koalicji z małą niemal nieistniejącą partią Chrześcijańscy Demokraci.
Koalicja Fidesz-Chrześcijańscy Demokraci odniosła ogromne zwycięstwo w wyborach powszechnych w 2010 r., co otworzyło drogę do głębokiego reformowania państwa, w tym reformy konstytucyjnej, mimo że zwycięskie partie w swoich kampaniach nie głosiły haseł ujawniających takie zamiary. Słabo zakorzeniona demokratyczna Konstytucja z 1989 r., nadal obowiązująca w tym czasie, mogła być zmieniona większością 2/3 w Parlamencie, a nowy rząd, na czele którego stanął Premier V. Orban, miał 68% większość. Te liczby dały Fideszowi możliwość zmiany Konstytucji na życzenie. Rok po przejęciu władzy, po tym, jak koalicja rządząca 12 razy zmieniła odziedziczoną Konstytucję, przyjęła całkowicie nową bez poparcia jakiejkolwiek innej partii politycznej. To nowe „Prawo Fundamentalne”, jak je nazwano, sygnalizowało, że transformacja konstytucyjna została rozpoczęta.
Prawo Fundamentalne zmieniło podstawy charakterystyczne dla węgierskiego konstytucjonalizmu. Zamiast uniwersalnych wartości wolności, równości i demokracji, które rządziły starą Konstytucją, nowe Prawo Fundamentalne opiera się na nacjonalistycznej, historycznej i religijnej narracji preambuły6. Co więcej, Prawo Fundamentalne miało na celu umocnienie rządzącej większości parlamentarnej przez ograniczenie konkurencyjności procesów politycznych7. W węgierskim systemie rządów, rządząca większość 2/3 jest najwyższym i konstytucyjnie nieograniczonym organem państwa, ponieważ taka większość może w dowolny sposób zmieniać Konstytucję.
W pierwszych kilku latach Prawo Fundamentalne zostało uzupełnione przez ponad 800 nowych ustaw, zmieniających cały system prawny ustabilizowany po transformacji ustrojowej 1989 r. Nowy porządek prawny szybko usunął wszelkie zabezpieczenia kontroli władzy wykonawczej, które udało się stworzyć w pierwszej demokratycznej Konstytucji z 1989–1990 r.8. Uprzednio sądownictwo oraz Trybunał Konstytucyjny były instytucjami stanowiącymi główne zabezpieczenia wobec siły większości parlamentarnej. Jednak już w 2011 r. europejskie instytucje zwracały uwagę na fakt, że niezależność tak Trybunału Konstytucyjnego, jak i sądownictwa nie zostały wprost zagwarantowane w Prawie Fundamentalnym9. Parlament Europejski wyraził zaniepokojenie „osłabieniem systemu ograniczeń i równowagi (cheks and balances)”10. Podobne obawy były podnoszone przez GRECO (Grupę Państw przeciwko Korupcji, 2015). Parlament węgierski jednak nie odpowiedział. Krytycy utwierdzili się w słuszności swoich obaw.
W węgierskim jednoizbowym systemie parlamentarnym po 1990 r. Trybunał Konstytucyjny był najistotniejszym zabezpieczeniem w strukturze konstytucyjnej. Jednak niezwłocznie po wyborach w 2010 r. rząd Fideszu zaatakował niezależność i kompetencje TK we wczesnej nowelizacji konstytucyjnej z 5.7.2010 r. zmieniającej procedurę wyboru sędziów TK oraz wyboru Prezesa. Odtąd Prezes Trybunału był wybierany większością 2/3 głosów Parlamentu, zaś sędziowie TK byli nominowani przez komitet parlamentarny pod przewodnictwem partii rządzącej i wybierani przez Parlament większością 2/3 głosów. Z tego powodu tylko głosy partii rządzącej były konieczne dla dokonania wyboru nowych sędziów11. Następnie, przez kolejną nowelizację konstytucyjną (Act LXI/2011), większość parlamentarna, mając na uwadze zmiany jurysdykcyjne, których dokonała pod rządami nowej Konstytucji, zwiększyła ilość sędziów Trybunału z 11 do 15, tak aby rząd mógł dokonać wyboru większej ilości sędziów Trybunału bez konieczności uzyskania poparcia jakiejkolwiek innej partii parlamentarnej. Do wiosny 2013 r. Trybunał Konstytucyjny został faktycznie zneutralizowany jako zabezpieczenie przed rządem, ponieważ koalicja rządząca mianowała większość sędziów, którzy w zamian odmawiali unieważniania ustaw uchwalanych przez parlament z inicjatywy rządu.
[/hidepost]