Delikatna natura niezależności sędziowskiej: nauka z przypadku Węgry i Polska vs. Unia Europejska1
[hidepost]
Jednak Trybunał Konstytucyjny walczył w okresie, gdy był pacyfikowany. Kiedy unieważnił 98% retroaktywny podatek od zasiłków z tytułu zwolnienia dla tych, którzy służyli w ostatnim (nie-Fideszowskim) rządzie12, koalicja rządząca wprowadziła zmianę w starej Konstytucji (Act CXX z 2010 r.), aby ograniczyć kompetencje TK, tak aby Trybunał nie mógł już badać konstytucyjności niektórych finansowych uregulowań. Komisja Wenecka krytykowała te ograniczenia13. Rząd nie wycofał się, w zamian dodatkowo wzmocnił te restrykcje w zmianie konstytucyjnej w art. 37 ust. 4 Prawa Fundamentalnego w Czwartej Poprawce do nowej Konstytucji w 2013 r.
Czwarta Poprawka, która oznaczała ostateczne zdobycie Trybunału Konstytucyjnego przez koalicję rządzącą, także unieważniła całe orzecznictwo TK z lat 1990–2010, tak, że żadna z decyzji Trybunału sprzed uchwalenia nowej konstytucji nie mogła być uważana za legalne rozstrzygnięcie. Czwarta Poprawka ponadto wprowadziła bezpośrednio do Konstytucji prawie wszystkie prawne zabezpieczenia które wcześniej niezależny Trybunał uznał za niekonstytucyjne po tym, jak rząd Fidesz objął urząd14. Cała aktywność TK pomiędzy jego utworzeniem a datą Czwartej Poprawki została zatem z mocy prawa zniweczona przez tę poprawkę. Dla dopełnienia dominacji rządu nad Trybunałem, Czwarta Poprawka także wyłączyła Trybunał od badania zgodności z Konstytucją wszystkich poprawek konstytucyjnych co do ich zgodności z podstawowymi zasadami Prawa Fundamentalnego. To pozostawiono przede wszystkim Czwartej Poprawce jako takiej.
Podczas gdy Prawo Fundamentalne formalnie pozostawiło na papierze instytucję Trybunału Konstytucyjnego, zmiany w jego funkcjonowaniu były dostrzegalne w praktyce. Prawo Fundamentalne zabroniło podstawowego sposobu zmian konstytucyjnych do tego czasu – skargi konstytucyjnej (actio popularis), za pomocą której każdy mógł zwrócić się do TK z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności ustaw. Obecnie istnieją trzy drogi, za pomocą których ustawy i inne akty normatywne mogą być postawione przez Trybunałem Konstytucyjnym.
Po pierwsze, wymienione podmioty mogą zwrócić się o dokonanie abstrakcyjnej kontroli konstytucyjnej. Rząd, 1/4 członków parlamentu, Prezes Kuria (nowa nazwa Sądu Najwyższego), Prokurator Generalny lub Rzecznik Praw Obywatelskich mogą zainicjować tę procedurę (Rozdz. 24.1 Act CLI/2011 o Trybunale Konstytucyjnym). Jest mało prawdopodobne, aby rząd zgłosił pytanie o badanie jego własnych aktów prawnych, a obecny Prezes Sądu Najwyższego (Kuria), Prokurator Generalny i Rzecznik Praw Obywatelskich są wybierani przez ten rząd spośród osób przyjaznych ich partii. Spośród tej grupy, RPO wniósł sprawy do TK i powiedział, że składa tylko takie skargi, które ocenia jako niebędące „politycznymi” (IBAHRI 2015:3515). Podczas, gdy opozycja parlamentarna wydaje się właściwą do składania skarg o kontrolę abstrakcyjną, to obecna parlamentarna opozycja, licząca mniej niż 1/3 członków parlamentu, jest podzielona niemal po równo pomiędzy rozdrobione partie lewicy oraz skrajnej prawicy. Z uwagi na tę konfigurację zdarza się bardzo rzadko, że 1/4 członków parlamentu zgadza się co do kwestii konstytucyjnych. Abstrakcyjna kontrola z tej przyczyny niemalże zniknęła, podczas gdy była poprzednio jedną z podstawowych form konstytucyjnej procedury. W 2017 r. jedynie 1% spraw zawisłych w TK (4 na 461) było opartych na wnioskach o dokonanie kontroli abstrakcyjnej16.
Drugim sposobem, na podstawie którego sprawy mogą wpływać obecnie do Trybunału Konstytucyjnego, jest inicjatywa władzy sądowniczej. Jeśli sędzia ma zastosować przepis prawny, który uważa za niekonstytucyjny, powinien zawiesić postępowanie i wnieść wniosek do TK o zbadanie zgodności z konstytucją danej ustawy (Rozdz. 25.1 Act CLI/2011). Jednak sędziowie korzystają z tej możliwości rzadko. W 2017 r. tylko 10% spraw wniesionych do Trybunału (48 z 461) było z wniosku sądów17.
Trzecią możliwość wnoszenia spraw do Trybunału Konstytucyjnego i jak dotąd dostarczającą najwięcej wnoszonych do Trybunału spraw, jest nowo uregulowana skarga konstytucyjna. Przez wniesienie skargi konstytucyjnej przeciwko decyzjom sądowym, Prawo Fundamentalne sprytnie przesunęło punkt ciężkości ze stanowienia prawa na jego stosowanie. Obecnie nie jest już możliwe by kwestionować bezpośrednio konstytucyjność ustaw samych w sobie lub decyzji rządu; tylko sądowe orzeczenia oparte na tej materii mogą być poddane kontroli. W 2017 r. większość wniosków przed TK (330 z 461) dotyczyło orzeczeń innych sądów18 i nie dotykało działań państwa, czy też prawa samego w sobie.
O ile zatem kiedyś Trybunał Konstytucyjny był kluczowym sprawdzianem władzy wykonawczej i ustawodawczej w porządku konstytucyjnym, o tyle obecnie stał się politycznym sojusznikiem i ma podcięte skrzydła. Konstytucyjność ustaw i działań rządu nie może być zatem zagwarantowana.
Przejęcie i zneutralizowanie Trybunału Konstytucyjnego było niestety tylko początkiem. Sądownictwo powszechne zostało także zaatakowane. Poczynając od ustawy CLXII/2011 dotyczącej Statusu i Stanu Spoczynku Sędziów, niezależność sądownictwa powszechnego stała się zagrożona. Ta ustawa obniżyła limit wiekowy dla obowiązkowego przejścia w stan spoczynku z 70 do 62–65 lat, odpowiednio do systemu szczebli zależnych od daty urodzenia poszczególnych sędziów. Większość starszych sędziów – pomiędzy 10 i 15% spośród wszystkich sędziów w kraju, a nieproporcjonalnie obejmująca sędziów funkcyjnych w poszczególnych sądach – została zmuszona do natychmiastowego odejścia z wykonywania zawodu. Nieprzejęty jeszcze Węgierski Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku 33/201219 stwierdził, że obniżenie wieku stanu spoczynku sędziów stosowane do aktualnie urzędujących sędziów jest niekonstytucyjne, gdyż stanowi pogwałcenie zasady nieusuwalności sędziów. W odpowiedzi rząd wprowadził już anulowane uregulowanie wieku stanu spoczynku jako poprawkę do Prawa Fundamentalnego (aktualnie art. 26.2 Prawa Fundamentalnego). Komisja Wenecka ostro skrytykowała to posunięcie i nie dostrzegła „materialnego usprawiedliwienia dla przymusowego przeniesienia sędziów w stan spoczynku, w tym wielu zajmujących stanowiska w sądach wyższego rzędu”20. Komisja Europejska i Parlament Europejski także wyraziły obawę wobec decyzji Węgier co do nagłej redukcji wieku stanu spoczynku sędziów21. Komisja wniosła skargę do TSUE, która opierała się na wskazaniu, że przedwczesne odesłanie sędziów w stan spoczynku było pogwałceniem zasady prawa europejskiego dotyczącej zakazu dyskryminacji ze względu na wiek (Komisja Europejska przeciwko Węgrom22). Węgry zapłaciły nałożoną karę pieniężną, ale udało się im uniknąć przywrócenia do pracy najważniejszych sędziów (IBAHRI, 201523). Pomimo że Komisja podjęła niezwłoczne działanie, aby zaprzestano zwalniania sędziów i TSUE potępił te praktyki, węgierski rząd postąpił metodą faktów dokonanych i zatrzymał wszystkich sędziów nowo mianowanych na zwolnione miejsca, po tym jak sprawa (przegrana) została zakończona.
W tym samym okresie, gdy sędziowie byli zwalniani masowo, specyficzny system administracji sądowej – niewystępujący w żadnym innym państwie europejskim – został wprowadzony w celu usunięcia wcześniejszej struktury samorządu sędziowskiego i stworzenia nowego Narodowego Urzędu Sądowego (Act CLXI/2011 o Organizacji i Administracji Sądów Węgierskich). Prezes nowego Narodowego Urzędu Sądowego ma władzę do egzekwowania „centralnych uprawnień administracji sądowej” (Prawo Fundamentalne, art. 25.5), które obejmują także uprawnienie do mianowania nowych sędziów uzależnione jedynie od kontrasygnaty Prezydenta Republiki. Ten jedyny urzędnik jest, z tej przyczyny, „głównym decydentem praktycznie we wszystkich aspektach organizacji systemu sądownictwa”24. Obecnie urzędująca osoba, wybrana przez superwiększość parlamentarną na 9-letnią kadencję, ma całkowitą władzę dyskrecjonalną, aby powoływać i odwoływać sędziów, jak też aby ich przenosić na inne miejsca służbowe, a ponadto pełni rolę podmiotu organizującego i inicjującego sędziowskie postępowanie dyscyplinarne. Jego rozległe kompetencje dają kontrolę nad każdym aspektem kariery sędziego, a według Komisji Weneckiej „zasadnicze elementy reformy są nie tylko sprzeczne z europejskimi standardami organizacji sądownictwa, w szczególności z jego niezależnością, ale są również problematyczne w związku z obawami o prawo do rzetelnego procesu na mocy art. 6 EKPC25. Chociaż tzw. Krajowa Rada Sądownictwa złożona z sędziów jest również częścią systemu, ma ona niewiele znaczących uprawnień i odgrywa jedynie znikomą rolę w administracji sądownictwa. Biorąc pod uwagę nowy system, sędziowie nie mogą cieszyć się prawdziwą autonomią i niezależnością od Narodowego Urzędu Sądowego26.
[/hidepost]