Delikatna natura niezależności sędziowskiej: nauka z przypadku Węgry i Polska vs. Unia Europejska1
[hidepost]
Nowy system politycznej kontroli nad sądami zmienił ponadto kwalifikacje dla pełnienia roli Prezesa Sądu Najwyższego. Wprowadzenie nowych kwalifikacji wywołało efekt usunięcia urzędującego Prezesa przed końcem prawnie ustanowionej kadencji. Europejski Trybunał Praw Człowieka stwierdził, że przedwczesne wygaszenie mandatu Prezesa naruszyło prawo do sądu oraz prawo do wolności wypowiedzi (Baka przeciwko Węgrom27), ale i w tym przypadku zastosowanym środkiem była wypłata odszkodowania, a nie przywrócenie na stanowisko. Było trudno nawiązać do zasady niezależności sądownictwa, ponieważ konwencja o prawach człowieka zakłada, że nie dochodzi do pogwałcenia zasady inaczej niż w formie niesprawiedliwego procesu. Tak jak w przypadku sprawy stanu spoczynku przed TSUE, tak i w tym wypadku, rząd węgierski przegrał sprawę, ale nowy Prezes pozostał na swoim stanowisku.
W 2011 r. rząd zaczął rozważać ideę ustanowienia odrębnego systemu sądownictwa administracyjnego. Przez lata projekty dotyczące sądów administracyjnych utknęły w martwym punkcie, ponieważ okazały się szczególnie kontrowersyjne wśród lojalistów partii Fidesz. W odróżnieniu od pozostałych projektów ustaw zmierzających do przejęcia sądów, które były uzasadniane racjonalnymi przyczynami mogącymi przekonać o powiązaniu z rzeczową reformą (na przykład, pozbycie się sędziów wykształconych w komunistycznym reżimie, dodanie nowych sędziów do systemu, tak aby mógł on rozpoznać więcej spraw), ten projekt w sposób oczywisty zmierzał do wykreowania odrębnego systemu sądownictwa dla spraw wrażliwych politycznie, w których rząd z założenia wygrywałby wszystkie sprawy. W 2016 r. Parlament uchwalił dwie ustawy, Act CL.2016 o Postępowaniu Administracyjnym oraz Act T/12234 o Postępowaniu przez Sądami Administracyjnymi, które utworzyły równoległy system sądownictwa administracyjnego. Ta ostatnia ustawa bez jej promulgacji została przedstawiona przez Prezydenta Węgier Trybunałowi Konstytucyjnemu do przeprowadzenia kontroli wstępnej. W swoim orzeczeniu 1/2017 Trybunał stwierdził, że ustawa jest niekonstytucyjna, gdyż utworzenie nowych sądów oddzielnie od sądownictwa powszechnego wymagało większości konstytucyjnej 2/3 w głosowaniu w Parlamencie. Te ustawy jednak zostały przyjęte w momencie, gdy Fidesz utracił w parlamencie większość 2/3 w kolejnych wyborach, więc liczył na przyjęcie tych ustaw przez zwykłą większość, co zablokował Trybunał Konstytucyjny. Rząd prowadził dalszą procedurę tak szybko, jak było to możliwe. W lutym 2017 r. Parlament przyjął Act I/2017 o Postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi bez zakwestionowanych klauzul i obie ustawy weszły w życie 1.1.2018 r. Rząd nie mógł stworzyć całkowicie nowych sądów, ale mógł utworzyć wydziały administracyjne w już istniejących sądach.
Od tego momentu 8 wyspecjalizowanych administracyjnych centrów regionalnych w ramach sądownictwa powszechnego otrzymało zadania dotyczące całej gamy spraw politycznie wrażliwych. Posiadają one wyłączną jurysdykcję do rozpoznawania apelacji od decyzji administracyjnych, w ramach których ciała publiczne są uznawane za bardziej niezależne od rządu, jak Węgierski Bank Narodowy czy Węgierska Akademia Nauk. W tych przypadkach politycznie podporządkowana kontrola sądowa mogłaby odwrócić decyzje, których rząd nie byłby w stanie kontrolować. Te sądy regionalne mają również nietypową jurysdykcję w dwóch rodzajach indywidualnych przypadków praw o implikacjach politycznych: prawa do zgromadzeń, które dotyczą pozwoleń na publiczne demonstracje oraz wolności informacji, a które mogłyby prowadzić do ujawniania wewnętrznych działań rządu, gdyby stosowne zgody zostały udzielone (pkt 12 ustawy I/2017). Izby administracyjne rozpatrują również odwołania od decyzji rządów hrabstw. Działając jednak w ramach sądownictwa powszechnego, nie zapewnia to kontroli nad tymi sprawami w takim stopniu, jakby chciała tego partia rządząca.
Po tym jak koalicja rządząca odzyskała większość 2/3 w wyborach generalnych w 2018 r., natychmiast przeforsowała w Parlamencie kolejną poprawkę do Prawa Fundamentalnego, powracającą do jej wcześniejszych reform, które zostały zablokowane. Siódma poprawka uchwalona w lipcu 2018 r. obecnie pozwala na utworzenie całkowicie odrębnego systemu sądownictwa administracyjnego, włącznie z Administracyjnym Sądem Najwyższym, który jest odrębny od innych sądów powszechnych, ale ma ten sam status prawny jak Kuria. Zadaniem Administracyjnego Sądu Najwyższego będzie weryfikacja stosowania prawa przez sądy administracyjne oraz podejmowanie „decyzji o jednolitości”, kierujących interpretacją prawa, które będą wiążące dla sądów administracyjnych. Nowelizacja Konstytucji przyniosła znaczące zmiany w systemie administracji publicznej, która będzie wymagać dalszego stanowienia prawa, ale zasady te nie są jeszcze znane. Pewne jest to, że nowy system sądów administracyjnych pogłębi przepaść między istniejącymi już dwoma ścieżkami procedur administracyjnych na Węgrzech: jedna dotyczy podstawowych spraw UE, gdzie Węgry przestrzegają prawa UE, a druga dotycząca administracji krajowej, gdzie brakuje ochrony wynikającej z przyznanej kontroli sądowej. Celem powołania sądów administracyjnych, co do których wcześniejsze projekty wskazywały na to, że „sędziowie” nie będą mieli ani szkolenia prawnego, ani gwarancji niezawisłości, wydaje się być izolowanie działań administracyjnych od poważnej kontroli sądowej.
Podczas gdy opisane ataki na niezależność sądownictwa trwały przez długich 8 lat, niektóre instytucje UE odnotowały to, zgłaszały wielokrotnie krytykę, ale ostatecznie nie zdołały odwrócić biegu spraw w sposób zasadniczy. Najbardziej poważnym działaniem podjętym przez Unię Europejską było wywiedzenie procedury skargowej przeciwko rządowi węgierskiemu, gdy ten zwalniał masowo sędziów przy pomocy obniżenia wieku ich stanu spoczynku. Jednak Komisja nie czuła się na siłach, by nazwać to, co się wówczas działo właściwym określeniem – jako wpływanie na niezależność sądownictwa. Traktaty zakładają, że wszystkie kraje członkowskie mają niezależne systemy sądownictwa; jednak nie było wówczas, jak oceniała to Komisja, wyraźnego przepisu prawa zarówno w Traktatach, jak i pozostałym prawodawstwie Unii Europejskiej, który pozwalałby Komisji oskarżyć Węgry o zniszczenie czegoś, czego istnienie nie było wprost prawnie ustanowione, a jedynie zakładane. Komisja zatem wykonała następny możliwy krok: pozwała Węgry za naruszenie zasady niedyskryminacji ze względu na wiek. Pomimo, że Komisja wygrała sprawę, rząd zachował przejęte sądownictwo28. Stało się wówczas jasne, że narzędzia, jakie Komisja Europejska sądziła, że posiada, były niewystarczające dla wykonania zadania.
Parlament Europejski był bardziej aktywny, gdy rząd węgierski konsolidował swoją kontrolę nad sądownictwem, uchwalając rezolucję za rezolucją, najbardziej istotną w dniu 3.7.2013 r. jako „Raport Tavaresa”, nazwany od nazwiska jego głównego autora, który określił pełnowymiarowo węgierski zjazd w kierunku autokratyzmu29. Jednak pozostałe instytucje unijne, jak Komisja i Rada przeważnie ignorowały parlamentarne rezolucje. Parlament Europejski mógł odwoływać się do Węgier przy każdym kolejnym odejściu od norm europejskich, ale nikt nie wydawał się słuchać. W trakcie długiego poślizgu Węgier w kierunku autokracji Rada nie powiedziała krytycznego słowa.
W okresie, gdy Komisja Europejska zbliżała się do końca kadencji w 2014 r. Wiceprzewodnicząca Vivianne Reding zaproponowała, a Komisja przyjęła nową „Regułę praworządności”. Upoważniała Komisję do wejścia w dialog z państwem członkowskim, które odchodziło od reguł oraz pozwalała Komisji na udzielanie konkretnych ostrzeżeń i szczegółowych rekomendacji według uznania komisji, jeśli art. 7 TUE powinien być zastosowany, Reguła Praworządności stała się gotowa do użycia właśnie wtedy, gdy nowe wybory europejskie oznaczały, że większość z tych którzy ciężko pracowali w sprawie przeciwko Węgrom, opuściła urząd. Parlament Europejski później wezwał Komisję Europejską do zastosowania Reguły Praworządności wobec Węgier, ale Komisja nie uznała tego za konieczne. Wszczęła ona pewne procedury skargowe przeciwko Węgrom za naruszenia prawa unijnego, odnoszące się do autokratycznej konsolidacji władzy w państwie, ale nie było mowy o użyciu Reguły Praworządności w sytuacji, gdy Węgry powinny być poddane ostrzeżeniu zgodnie z art. 7 TUE. W zamian za to Polska skupiła całą ich uwagę, co zostanie przedstawione w następnym rozdziale.
Jak wskazano, Parlament Europejski dysponował już wówczas nowym potępiającym raportem autorstwa Judith Sargentini z Parlamentarnej Komisji Praw Człowieka. „Raport Sargentini”30, jeśli zostanie przyjęty przez cały Parlament Europejski z wymogiem większości kwalifikowanej jesienią 2018 r., spowoduje uruchomienie art. 7 w stosunku do Węgier. W tworzeniu tego raportu ani Komisja, ani Rada nie uczestniczyły w znacznym stopniu, a Rada musi zagłosować większością 4/5 głosów by zgodzić się z Parlamentem zanim ostrzeżenie do rządu węgierskiego może być wystosowane. Wielu uważa, że Rada nigdy takiej zgody nie wyrazi.
[/hidepost]