Delikatna natura niezależności sędziowskiej: nauka z przypadku Węgry i Polska vs. Unia Europejska1
[hidepost]
Niezawisłość sędziowska w Polsce
Scena polityczna w Polsce, podobnie jak na Węgrzech została bardzo spolaryzowana przed wyborami krajowymi w 2015 r. Dowodzony przez Platformę Obywatelską rząd centroprawicy był u władzy przez 8 lat. Jej popularny przywódca, Donald Tusk, został powołany do Brukseli, aby objąć funkcję nowego przewodniczącego Rady Unii Europejskiej. Tusk stał się pierwszym Przewodniczącym pochodzącym z kraju, który niedawno przystąpił do UE. Bez przywódcy, bez pomysłów na kampanię wyborczą, przy utracie społecznego poparcia, Platforma Obywatelska musiała przegrać. Co gorsza dla lewicy, ich zwolennicy podzielili swoje głosy w wyborach w 2015 r. pomiędzy Platformę Obywatelską a nowo utworzoną partię „Nowoczesna”, podczas gdy prawica głosowała en bloc na partię PiS. Przy udziale w wyborach tylko połowy wyborców, zwycięska partia PiS zdobyła zaledwie 37,5% głosów obywateli uczestniczących w wyborach. PiS uzyskał absolutną większość miejsc w obu izbach parlamentu. Zdarzyło się to wkrótce po tym jak popierany przez PIS kandydat został prezydentem w wyborach rok wcześniej. Przy beztroskim poparciu połowy ludności narodził się autokratyczny rząd.
Zanim straciła władzę, Platforma Obywatelska jako pierwsza naruszyła Konstytucję. Widząc możliwość wypełnienia wakatów Trybunału Konstytucyjnego przed swoją porażką wyborczą, rząd Platformy Obywatelskiej zmienił prawo, na podstawie którego wybrano sędziów TK (ustawą z 25.6.2015 r. o nowelizacji ustawy o Trybunale Konstytucyjnym31). Poprzednia regulacja przewidywała, że Parlament sprawujący władzę w dniu zakończenia kadencji sędziego ma prawo do obsadzenia tego miejsca, ale zgodnie z nową zasadą Parlament mógł wybrać sędziów kilka miesięcy przed faktycznym zwolnieniem stanowiska. Trzy stanowiska sędziowskie zostały zwolnione jeszcze na starych zasadach, ale ustępujący Parlament wybrał pięciu sędziów zgodnie z nową zasadą, wypełniając dwa wakaty, które zmaterializowały się wkrótce po wybraniu Parlamentu z PiS-owską większością. Biorąc pod uwagę ten niekonstytucyjny manewr (co potwierdził później TK w wyroku z 3.12.2015 r.32), PiS doszedł do władzy z hasłem naruszenia prawa przez Platformę Obywatelską, z którego PiS chciał skorzystać. Żaden z sędziów wybranych przez Platformę Obywatelską nie został zaprzysiężony przez pochodzącego z PIS Prezydenta RP Andrzeja Dudę. Technicznie więc miejsca, które nie zostały obsadzone przed wyborami, były nadal wolne. Parlament odwołał zatem wybory wszystkich pięciu sędziów Platformy Obywatelskiej, mimo że tylko dwóch zostało bezprawnie wybranych (19.11.2015 r. nowelizacja ustawy o TK33). Zamiast tego PiS wybrał pięciu własnych sędziów, aby obsadzić wszystkie zwolnione miejsca. Trybunał Konstytucyjny został włączony w walkę polityczną, ponieważ musiał ocenić legalność wyboru wszystkich tych sędziów, a także konstytucyjność prawa, na podstawie którego wszyscy zostali wybrani. Trybunał prawidłowo ocenił, że trzech sędziów wybranych przez Platformę Obywatelską powinno zostać zaprzysiężonych przez Prezydenta wraz z dwoma sędziami wybranymi przez PiS34. Prezydent A. Duda odmówił opublikowania orzeczenia Trybunału35, a także odmówił zaprzysiężenia któregokolwiek z sędziów Platformy Obywatelskiej. Zamiast tego Prezydent nominował wszystkich pięciu sędziów PiS. Następnie prezes Trybunału Konstytucyjnego nie dopuścił do orzekania trzech nielegalnie wybranych sędziów PiS i trwał pat.
Inaczej niż w przypadku Węgier, gdzie Komisja Europejska obserwowała nerwowo rozwój wydarzeń, ale niewiele zrobiła, zaś sądownictwo zostało zdobyte, tym razem Komisja Europejska zaangażowała się dość szybko. W grudniu 2015 r., gdy spór między Trybunałem Konstytucyjnym a rządem się zaostrzył, Komisja wystosowała pismo do polskiego rządu, prosząc o zastosowanie się do decyzji TK i wstrzymanie się z przyjęciem nowych aktów prawnych dotyczących Trybunału do czasu, gdy Komisja Wenecka będzie mogła ocenić proponowane ustawy. Gdy polski rząd i tak przyjął budzące wątpliwości przepisy, nie czekając na raport Komisji Weneckiej, Komisja Europejska powołała się na ramy prawne dotyczące praworządności, pierwotnie przygotowane, jednak nigdy niezastosowane w przypadku Węgier. Polska stała się pierwszym celem tego nowego narzędzia w styczniu 2016 r. Rząd PiS sprawował urząd dopiero od kilku miesięcy, ale Komisja Europejska podjęła już zdecydowane działania, aby doprowadzić do nadzoru UE.
Interwencja Komisji Europejskiej nie odniosła jednak żadnego skutku. Przez cały 2016 r., gdy TK blokował bezprawnie wybranym przez PIS sędziom zajęcie stanowisk, a rząd odmówił uznania legalnego wyboru sędziów PO, rząd PiS zbombardował Trybunał restrykcyjnym ustawodawstwem. W czasie gdy Prezes TK blokował objęcie stanowisk przez Pis-owskich sędziów, Parlament uchwalił, a Prezydent podpisał dokładnie sześć ustaw zmieniających postępowanie przed TK i jego uprawnienia. Jedno z nowych ograniczeń wymagało większości 2/3 głosów w Trybunale zanim głosowanie sędziów mogłoby unieważnić ustawę (mimo że sama Konstytucja wymagała jedynie zwykłej większości). Biorąc pod uwagę, że Trybunał działał w tym czasie w niepełnym składzie, nie było możliwości zgromadzenia większości 2/3. Sytuację pogarszał nowy przepis, który pozwalał trzem sędziom TK skierować sprawę do rozpoznania w pełnym składzie obecnych sędziów. Oznaczało to, że nie można było rozstrzygnąć sprawy, tak długo jak chcieli sędziowie życzliwi PiS, czyli, jak długo trwała odmowa dopuszczenia do orzekania nowych sędziów. Do tego dodano nowy wymóg, aby Prokurator Generalny był obecny na wszystkich rozprawach z pełnym składem, a jego nieobecność oznaczała, że sprawa nie może być kontynuowana. Krótko przed tym rząd połączył stanowiska Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego, a zatem zdolność Trybunału do przeprowadzenia rozprawy w konkretnej sprawie uzależniona była od obecności członka rządu. Kolejne ograniczenie dawało Trybunałowi prawo do kontroli konstytucyjności tylko tych ustaw, które obowiązywały już od 6 miesięcy, co z kolei stworzyło pewien rodzaj konstytucyjnej próżni wokół wszystkich nowych przepisów, których nie można było zakwestionować przed ich wejściem w życie. Jeszcze inny przepis wymagał od Trybunału rozstrzygania spraw w kolejności wpływu, co oznaczało, że wszelkie sprawy dotyczące nowego rządu PiS trafiałyby na koniec kolejki. W tym czasie rząd odmówił opublikowania wielu wyroków Trybunału.
W trakcie tego prawnego blitzkriegu instytucje europejskie aktywnie krytykowały działania rządu. W marcu 2016 r. Komisja Wenecka w swojej opinii potępiła pierwsze zmiany legislacyjne ograniczające funkcjonowanie Trybunału Konstytucyjnego. W kwietniu Parlament Europejski przyjął rezolucję popierającą decyzje Trybunału Konstytucyjnego przeciwko rządowi. Ośmielone tym europejskim poparciem Zgromadzenie Ogólne Sądu Najwyższego, składające się ze wszystkich sędziów SN, podjęło uchwałę, w której uznało, że niepublikowane decyzje TK są wiążące. Komisja Europejska wielokrotnie spotykała się z polskim rządem, aby przekonać go do zakończenia impasu i przestrzegania wyroków Trybunału.
Kiedy rząd się nie ugiął, Komisja w czerwcu 2016 r. wydała opinię w sprawie praworządności. W tym dokumencie odnotowano zastrzeżenia Komisji, które po tym, jak nie spotkały się z pozytywnym odzewem ze strony polskiego rządu – w lipcu 2016 r. przekształciły się w zalecenie dotyczące praworządności (opinie i zalecenia są kolejnymi etapami stosowania procedury w ramach praworządności, co wskazuje na rosnący poziom powagi i niepokoju). W zaleceniach stwierdzono, że Polska rzeczywiście ucierpiała z powodu systemowego zagrożenia rządów prawa i zażądano od Polski zmiany sposobu postępowania. Polski rząd odmówił zastosowania się do zaleceń i zamiast tego opracował nowe przepisy mające na celu dalsze sparaliżowanie Trybunału (ustawa z 2.8.2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym36). Parlament Europejski przyjął następną krytyczną rezolucję we wrześniu; Komisja Wenecka opracowała kolejny upominający raport na temat nowej ustawy ograniczającej działalność Trybunału Konstytucyjnego w październiku. Spór między rządem a Trybunałem Konstytucyjnym trwał przez cały rok, pomimo europejskiej krytyki.
Zakończenie sporu Trybunału Konstytucyjnego z rządem nastąpiło pod koniec 2016 r. W grudniu 2016 r. dobiegła końca kadencja prezesa Andrzeja Rzeplińskiego. To on, wspierany przez innych „legalnych” sędziów wybranych przed 2015 r. nie dopuszczał nielegalnie wybranych sędziów do orzekania. Gdy A. Rzepliński ustąpił, Trybunał szybko został przejęty przez rząd. Instytucje europejskie ponownie aktywnie działały w tym procesie. W momencie zakończenia kadencji Prezesa A. Rzeplińskiego Komisja Europejska przyjęła drugie zalecenie, w którym zwróciła się do polskiego rządu o opóźnienie procesu wyboru jego następcy. Jednak jeden z legalnie wybranych sędziów PiS, Julia Przyłębska, została „tymczasowym prezesem” Trybunału (zupełnie nowe stanowisko) przez pospiesznie uchwaloną ustawę, mimo że wcześniej obowiązujące przepisy ustawy o TK stanowiły, że urzędujący wiceprezes (sędzia, który został wybrany przed 2015 r.) powinien przewodniczyć wyborowi następnego prezesa. Tymczasowa Prezes J. Przyłębska została niemal natychmiast wezwana do wyboru Przewodniczącego Trybunału w wysoce wątpliwym postępowaniu, któremu sama przewodniczyła i z którego wyłoniła się jako nowa Prezes. Jej wybór nastąpił z naruszeniem zasad dotyczących sposobu wyboru nowego prezesa TK (ponieważ miała tylko jeden głos innych sędziów, zamiast dwóch głosów wymaganych przez prawo). A jej wybór wynikał z nielegalnie przeprowadzonego głosowania. Tymczasowa Prezes J. Przyłębska po prostu nie policzyła 8 sędziów, którzy odmówili uznania jej prawa do zwołania obrad i zbojkotowali wybory. Dodatkowo, aby zdobyć wymaganą liczbę głosów, J. Przyłębska przyznała wszystkim trzem nielegalnie wybranym sędziom PiS prawo do orzekania w samą porę, by mogli na nią zagłosować. Dzięki tym sztuczkom ledwo co uzyskała wymaganą liczbę głosów i wygrała wybory, którym przewodniczyła, by zostać prezesem Trybunału. Kilka nowych wakatów w Trybunale zostało następnie zapełnionych przy jej udziale na skutek retroaktywnego zakwestionowania przez rząd legalności wyboru trzech niePiS-owskich sędziów, którzy zostali zastąpieni, zanim ich kadencje wygasły na skutek posunięć, które pozwoliły PiS przejąć większość w Trybunale późną wiosną 2017 r., w niecałe 2 lata kadencji rządu PiS.
[/hidepost]