Delikatna natura niezależności sędziowskiej: nauka z przypadku Węgry i Polska vs. Unia Europejska1
[hidepost]
Dlaczego Unia Europejska jest tak bezsilna?
Zarówno Węgry jak i Polska nie mają już obecnie wiarygodnie niezależnego sądownictwa. Sposób przejęcia przez rząd w pierwszej kolejności Trybunałów Konstytucyjnych tych krajów, a następnie sądów powszechnych był bezwzględny w obu przypadkach. Polskie sądy podjęły obronę niezależności sądownictwa na poziomie sądów powszechnych. Sędziowie sądów powszechnych stanęli również w obronie Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego, podczas gdy węgierskie sądy opierały się jedynie nieznacznie. Tak czy owak, opór nie miał większego znaczenia w ostatecznym wyniku. Rządy autokratyczne nauczyły się, że jeśli uderzą szybko, zdecydowanie i równie szybko wyeliminują opór, to uda im się faktycznie wygrać – wszakże zawsze znajdą się nowi sędziowie gotowi wypełnić rozkazy rządzących. Natomiast w chwili, gdy do tego dojdzie, rządy autokratyczne odnoszą zwycięstwo i podmioty zewnętrzne mogą zrobić bardzo niewiele, aby usunąć nowych sędziów lub odwrócić sytuację.
Wszystkie te ataki na sędziów, zarówno na Węgrzech, jak i w Polsce, miały miejsce na oczach opinii publicznej, były relacjonowane opinii międzynarodowej na bieżąco, a przy tym przeprowadzone zostały na mocy prawodawstwa, które w błyskawiczny sposób przedstawiono szerszemu odbiorcy, nie tylko wewnętrznemu. Przedstawiciele instytucji europejskich byli zatem zorientowani na każdym etapie reformy sądownictwa, co na bieżąco dzieje się w tych krajach; Komisja Wenecka przedstawiła znakomite oceny każdej z głównych zmian w obszarze praworządności Węgier i Polski, czyniąc to w sposób szybki i wysoce profesjonalny. Nikt z zajmujących się zagadnieniem nie mógł powiedzieć, że nie miał świadomości, co się dzieje. A jednak instytucje Unii Europejskiej, które mogły przecież zastosować sankcje wobec tych krajów, po prostu nie podjęły żadnych efektywnych kroków, aby zatrzymać destrukcję sądownictwa.
Nawet teraz, po tym, gdy systemy sądownicze obu państw zostały podporządkowane władzy wykonawczej – wobec przedstawicieli władzy wykonawczej rugujących dotąd powołanych i orzekających sędziów i zastępujących tych sędziów takimi, którzy są ulegli politycznie oraz w rzeczywistości, gdzie przyjęto zasady i procedury gwarantujące, co do zasady, przewagę egzekutywy nad władzą sądowniczą, a przy tym na nowo przeprojektowano instytucje sądownicze tak, by scementować tę stronniczą kontrolę władzy wykonawczej nad sądowniczą na wiele lat – Unia Europejska nie zrobiła dotąd ani jednej rzeczy, która byłaby w stanie ocalić niezależność sądownictwa jej Krajów Członkowskich. Dlaczego Unia Europejska jest tak bezsilna?
Jednym z powodów – często przywoływanym przez reprezentantów Komisji Barroso, których kadencja przypadała w latach 2009–2014, gdy doszło do konsolidacji autokratycznej Węgier – było to, że Komisja Europejska po prostu nie miała narzędzi do interwencji. Komisja Barroso po swoim doświadczeniu z Węgrami stworzyła Ramy na Rzecz Praworządności, aby zyskać narzędzia pozwalające na podjęcie działań w przypadku, gdyby następnym razem któreś z Państw Członkowskich zaczęło atakować podstawowe wartości europejskie. Jednakowoż, jak widać to na przykładzie Polski, Ramy na Rzecz Praworządności nie wprowadziły dotychczas żadnej różnicy w skuteczności reakcji, nawet, gdy zostały wykorzystane szybko i agresywnie. Ramy na Rzecz Praworządności nie wiążą się przecież ani z sankcjami, ani z realnymi konsekwencjami dla Państwa Członkowskiego łamiącego założenia tego dokumentu, stąd też Polska mogła poczuć się nieskrępowana w ignorowaniu zaleceń z niego wynikających.
Innym powodem – naszym zdaniem, bardziej przekonującym – jest to, że Państwa Członkowskie po prostu nie chcą oceniać innych, aby samemu nie zostać ocenionym. Chociaż zarówno Komisja, jak i Parlament stosunkowo aktywnie krytykowały kryzys praworządności tak na Węgrzech, jak i w Polsce, to już Rada – w której Państwa Członkowskie są reprezentowane – w tym zakresie całkowicie milczała. Rada ani nie krytykowała też przy okazji poczynań obu państw, ani nie głosowała nad wotum nieufności dla tychże, gdy była wzywana do podjęcia reakcji przez inne instytucje UE. Kiedy rząd węgierski podporządkowywał sobie władzę sądowniczą, byli tacy, co twierdzili, że działanie to było chronione przez Europejską Partię Ludową – partię, do której Fidesz należy na szczeblu europejskim44. Jednak zauważyć trzeba, że PiS jest członkiem Europejskiej Grupy Reformatorów i Konserwatystów, a zatem – partii o marginalnym znaczeniu na poziomie UE, której główną kotwicę stanowią Brytyjscy torysi. Nie ma tam zbyt wiele kapitału politycznego. Mimo to nadal Rada UE jest bezczynna w tym zakresie (nie zareagowała w żaden sposób). Cóż, Państwa Członkowskie po prostu nie będą działać przeciwko innym Państwom Członkowskim w kwestiach, które w oglądzie zewnętrznym wyglądają na sprawy czysto wewnętrzne. A żadnych poważnych sankcji zastosować nie będzie można, dopóki Rada pozostanie niezaangażowana.
Być może jednak jeszcze bardziej oczywistym powodem braku reakcji jest sposób, w jaki UE została zaprojektowana jako byt prawny. Państwa Członkowskie delegują kompetencje do instytucji UE; instytucje UE mogą działać wyłącznie w ramach tych kompetencji, które zostały im przekazane. A krajowa struktura konstytucyjna państw członkowskich nie jest jedną z tych sfer, które zostały przekazane na poziom UE jako współdzielone kompetencyjnie z Państwami Członkowskimi. Przeciwnie, te właśnie krajowe struktury konstytucyjne są chronione przed ingerencją UE na mocy Traktatu o Unii Europejskiej. Artykuł 4 (2) TUE stanowi: „Unia szanuje równość Państw Członkowskich wobec Traktatów, jak również ich tożsamość narodową, nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi, w tym w odniesieniu do samorządu regionalnego i lokalnego”.
W odróżnieniu od systemów federalnych, w których Konstytucja federalna zajmuje zazwyczaj pozycję najwyższego aktu prawnego i zawiera zasady, które muszą być honorowane przez rządy regionalne, UE zdecydowanie nie jest Federacją. Zamiast tego działa jak dwa równoległe ustroje polityczne (demokratyczne). Oczywiste jest, że ostry podział dzieli dwa równoległe systemy prawne, które są skuteczne na tym samym terytorium, jednak mają one całkowicie oddzielne źródła normatywne. Prawo UE jest najwyższym prawem w odniesieniu do tych sfer i zagadnień, które zostały oddelegowane jako współdzielone do kompetencji UE; prawo krajowe jest natomiast najwyższym prawem w dziedzinach, które pozostały w kompetencji Państw Członkowskich. Na praworządność konstytucyjną państw członkowskich UE składają się przy tym takie wartości, które harmonizują z wartościami kształtującymi pojęcie praworządności na szczeblu UE, czyniąc podział między tymi dwoma systemami niemal niewidocznym. Jednak państwa członkowskie, które skręciły w stronę demokracji nieliberalnych i nie przestrzegają już zasady równowagi władz na poziomie krajowym umacniają linię podziału między tymi dwoma systemami prawa tak, że UE nie może sięgnąć do kompetencji krajowych Państwa Członkowskiego, działając od strony swego systemu prawa.
Jednak, oba systemy prawne, obowiązując na tym samym terytorium w sposób nieunikniony, nakładają się na siebie w danym obszarze oddziaływania, co powoduje, że ostatecznie jeden system zyskuje przewagę, stając się środkiem wpływu na drugi z tych systemów. Równoległe systemy na tym samym terytorium z założenia muszą się bowiem zachwiać i zdestabilizować, gdy dochodzi do konfrontacji pomiędzy nimi na poziomie fundamentalnych wartości. UE może słusznie obawiać się, że rządy demokracji nieliberalnych na Węgrzech i w Polsce będą miały ostatecznie wpływ na jakość życia i prawa w UE, jeśli tylko owe rządy demokracji nieliberalnych nie przekonają się, że Unia Europejska może ostatecznie znaleźć sposób na to, jak zareagować skutecznie, gdy jej wartości są gwałcone.
[/hidepost]