Delikatna natura niezależności sędziowskiej: nauka z przypadku Węgry i Polska vs. Unia Europejska1
[hidepost]
Jak się okazuje, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej zaczął przecinać tę partycję. Trybunał Sprawiedliwości UE orzekł niedawno, że krajowe organy sądowe są instytucjami podwójnego zastosowania. Skoro zatem sędziowie krajowi mają zakotwiczenie w krajowych systemach konstytucyjnych, których to systemów niezależność od przepisów UE zagwarantowano w traktatach, to jednocześnie ci właśnie sędziowie krajowi odgrywają również kluczową rolę w funkcjonowaniu UE i muszą być związani prawem unijnym. Sądownictwo unijne rozpoznaje stosunkowo niewielką część spraw z zakresu prawa unijnego; większość spraw z tego zakresu kierowana jest do rozstrzygnięcia przez sądy krajowe. W przypadku, gdy osoby mające konkretne roszczenia uważają, że ich prawa unijne zostały naruszone, to w 99% przypadków ich sprawa zawisnąć musi przed sądem krajowym, nie zaś przed sądem unijnym, by uzyskali oni skuteczną ochronę prawną. Krajowe sądownictwo jest tym samym również sądownictwem UE.
W swojej decyzji w sprawie Associação Sindical dos Juizes Portugueses przeciwko Tribunal de Contas45 Trybunał Sprawiedliwości UE udzielił wsparcia innym instytucjom europejskim poszukującym sposobu na zwalczanie zachowań niszczących niezależność sądów i niezawisłość sędziów na Węgrzech i w Polsce. Sprawa, która zawisła przed TSUE, skierowała się ostatecznie ku rozstrzygnięciu całkowicie odmiennego zagadnienia. Pierwotnie sprawa dotyczyła przecież obniżenia wynagrodzeń portugalskich sędziów spowodowanego środkami oszczędnościowymi nałożonymi w czasie kryzysu wspólnej unijnej waluty euro. Rozprawiając się w dość łatwy sposób z tezą skargi, jakoby małe, przekrojowe oszczędności zastosowane wobec wszystkich pracowników sektora publicznego zagroziły w szczególności sądownictwu (nie było tak w istocie), TSUE następnie wyjaśnił, że wszystkie Państwa Członkowskie zostały zobowiązane na mocy art. 19 (1) TUE („Państwa Członkowskie ustanawiają środki zaskarżenia niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii”) do tego, aby utrzymywać niezależny wymiar sprawiedliwości. Jak w sposób nader użyteczny i pomocny wytłumaczył Trybunał: „Pojęcie niezawisłości oznacza m.in., że dany organ wypełnia swe zadania sądownicze w pełni autonomicznie, nie podlegając żadnej hierarchii służbowej ani nie będąc podporządkowanym komukolwiek i nie otrzymując nakazów czy wytycznych z jakiegokolwiek źródła, oraz że jest on w ten sposób chroniony przed ingerencją i naciskami zewnętrznymi, mogącymi zagrozić niezależności osądu jego członków i wpływać na ich rozstrzygnięcia”.
Wszystkie sądy krajowe w UE muszą w tym zakresie pozostać niezależne, a sędziowie – niezawiśli, ponieważ sędziowie krajowi odgrywają istotną rolę zarówno w prawie UE, jak i w prawie krajowym. Niezależność oznacza natomiast brak kontroli politycznej przede wszystkim od krajowych przywódców partyjnych.
Na dzień przed tym, jak rząd polski przedwcześnie skrócił kadencję I Prezesa Sądu Najwyższego RP, a także odesłał w stan spoczynku 26 innych sędziów SN, Komisja Europejska zainicjowała procedurę naruszeniową w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Polsce, twierdząc, że Polska naruszyła art. 19 ust. 1 TUE, a ściślej – zobowiązanie do utrzymywania niezależnego sądownictwa. Jeżeli sprawa nie zostanie rozstrzygnięta poprzez efektywne środki miękkiego oddziaływania na stronę polską, Komisja będzie mogła zwrócić się do TSUE, który z kolei może wykorzystać rozstrzygnięcie w sprawie sędziów portugalskich przeciwko Polsce. A jeżeli Polska nie zechce zastosować się do orzeczenia TSUE, Komisja będzie mogła zwrócić się do Trybunału o nałożenie na Polskę znacznych kar finansowych naliczanych za każdy dzień, w którym Polska utrzymywać będzie stan niezgodności z orzeczeniem Trybunału. W ten sposób właśnie działają skargi naruszeniowe, skromny instrument Komisji Europejskiej mający na celu przeciwdziałanie codziennym poważnym naruszeniom prawa przez Państwa Członkowskie. Powództwa naruszeniowe mają swoje rzeczywiste konsekwencje, w odróżnieniu od ostrzeżeń zawartych w art. 7 (1) TUE. I mimo że skargi w ramach procedury naruszeniowej nie były dotychczas skutecznie wykorzystywane w celu przeciwdziałania umocnieniu się zapędów autokratycznych jakiegokolwiek Państwa Członkowskiego, to TSUE w nader mocny sposób zasugerował, że jest otwarty na takie pozwy.
Z Trybunałem Sprawiedliwości UE honorującym skargę naruszeniową jako instrument chroniący i egzekwujący fundamentalne wartości konstytucyjne UE, Komisja Europejska zyskała taki sposób na uratowanie niezależności i niezawisłości sądownictwa na Węgrzech i w Polsce, który nie pozostaje w zależności od odwagi państw członkowskich, aby pozywać siebie nawzajem. Oczywiście, Komisja Europejska musiałaby być dostatecznie odważna, by pozwać Polskę i równie zdeterminowana, by przeprowadzić tożsame działania w ramach procedury naruszeniowej także wobec Węgier. Być może jednak, jeśli Komisja będzie w stanie uzyskać mocny wyrok w polskiej sprawie, to znacząco ośmieli ją to do podjęcia takich właśnie działań.
The fragility of an independent judiciary: Lessons from Hungary and Poland vs. the European Union
When the European Union was founded, it was assumed that all Member States admitted as consolidated democracies would maintain their constitutional commitments. In recent years, Hungary and Poland have challenged this premise as elected autocratic governments in those countries have captured independent institutions and threatened long- term democracy. The judiciaries of these countries have been hard hit. In this paper, we trace what has happened to the judiciaries in Hungary and Poland, showing how first the constitutional courts and then the ordinary judiciary have been brought under the control of political forces so that there is no longer a separation of law and politics. We also explore why the European Union has so far not been able to stop this process. In the end, the European judiciary, particularly the Court of Justice, is attempting a rescue of national judiciaries, but the results are so far unclear.
Key words: Comparative constitutional law Judicial independence, Hungary, Poland, European Union, Democratic decline
[/hidepost]