Kilka problemów materialnego prawa wykroczeń

Paweł Mroczkowski

[hidepost]

Utrudnianie czynności organów budowlanych

Artykuł 92 ustawy z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane²² zakazuje pod groźbą kary kilku alternatywnie wymienionych zachowań. Spośród nich zachowanie określone w art. 92 ust. 1 pkt 3 PrBud polega na utrudnianiu, określonych ustawą, czynności właściwych organów. Jak widać, opis ten zawiera same pojęcia niedookreślone.

Pierwszy problem praktyczny wiąże się z ustaleniem, jaka sytuacja mieści się w pojęciu utrudniania, a jaka – w pojęciu udaremniania²³. Rozróżnienie to jest istotne o tyle, że utrudnianie jest wykroczeniem, a udaremnianie – przestępstwem. Tego drugiego pojęcia używa art. 91 ust. 1 pkt 1 PrBud, który penalizuje (jako przestępstwo) zachowanie polegające na udaremnianiu określonych ustawą czynności właściwych organów. Teoretycznie z rozgraniczeniem tych dwóch rodzajów zachowań nie powinno być kłopotu. Różnica między udaremnieniem a utrudnieniem czynności polega na tym, że w przypadku udaremnienia czynność ostatecznie nie zostaje przeprowadzona, podczas gdy w przypadku utrudnienia – zostaje, tyle tylko, że dochodzi przy tym do trudności, np. opóźnienia, poniesienia dodatkowych nakładów itp.²⁴. W praktyce jednak kryterium to nie jest do końca jednoznaczne. O udaremnieniu zamierzonej przez organ czynności można mówić dopiero wtedy, gdy – wskutek zachowań sprawcy – jej przeprowadzenie stanie się trwale niemożliwe. Za trwałą nie można uznać niemożliwości wywołanej sprzeciwem lub obstrukcją strony, ponieważ przepisy PrBud ani KPA nie dopuszczają możliwości wyrażenia przez stronę wiążącego sprzeciwu wobec czynności postępowania administracyjnego, natomiast przewidują sposoby przełamania tego sprzeciwu. Dopóki sposoby te są dostępne, nie można mówić o niemożliwości przeprowadzenia czynności, a tym samym – o jej udaremnieniu, co oznacza, że zachowanie sprawcy można ocenić jedynie jako utrudnianie czynności. Tak więc niemożliwość przeprowadzenia czynności nie może wynikać z woli (lub braku woli) sprawcy, lecz musi mieć charakter obiektywny. Niemożliwość przeprowadzenia czynności okaże się trwała właściwie tylko wtedy, gdy strona zniszczy lub w inny sposób trwale usunie obiekt, który miał być przedmiotem czynności, np. spali jedyny egzemplarz dokumentu mającego być dowodem czy też wywiezie za granicę rzecz mającą być przedmiotem oględzin, a nie da się jej odzyskać w drodze rekwizycji. W zasadzie za ostateczny kres możliwości przeprowadzenia czynności organu administracji w postępowaniu administracyjnym można by przyjąć ostateczne (prawomocne) zakończenie tego postępowania, nie jest to jednak pewne, ponieważ postępowanie administracyjne może zostać wznowione. W tym świetle okazuje się bardzo prawdopodobne, że większość czynów zarzuconych sprawcom jako przestępstwa z art. 91 ust. 1 pkt 1 PrBud po wnikliwym rozpoznaniu sprawy okaże się wykroczeniami z art. 92 ust. 1 pkt 3 PrBud.

Wśród komentatorów pojawił się pogląd, że znamię czynności wykonawczej określone jako „utrudnia” wskazuje na celowość działania sprawcy, a tym samym na jego zamiar, z czego wynikałoby, że analizowane wykroczenie można by popełnić tylko umyślnie²⁵. Pogląd ten wydaje się iść zbyt daleko. Utrudnienie czynności, rozumiane jako stworzenie przeszkody w jej wykonaniu, nie musi bynajmniej wynikać z celowego, a nawet ze świadomego działania – równie dobrze może być efektem niedbalstwa bądź lekkomyślności (gdy np. sprawca zastawi dojazd na posesję, którą ma odwiedzić inspekcja budowlana, bo zapomni o tej czynności albo o niej nie wie). W konsekwencji w obecnym stanie prawnym analizowanego czynu można się dopuścić również nieumyślnie – aczkolwiek trudno byłoby uzasadnić celowość ścigania takiego czynu z punktu widzenia celowości represji karnej. De lege ferenda możliwość popełnienia takiego czynu powinna zostać ograniczona do przypadków umyślnych.

Enigmatyczne „właściwe organy” znajdują wyjaśnienie w art. 3 pkt 17 PrBud, zgodnie z którym są to organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego określone w rozdziale 8 PrBud. W praktyce, oczywiście, organy te będą działać przez swoje aparaty pomocnicze, czyli odpowiednie urzędy, a konkretne czynności będą podejmować pracownicy tych urzędów. Wyrazem tego jest w szczególności art. 81a ust. 1 PrBud, upoważniający takie osoby do wejścia na cudzą nieruchomość. Wykładnia znamienia „właściwych organów” z art. 92 ust. 1 pkt 3 PrBud musi uwzględnić tę praktykę, co oznacza, że pojęciem tym należy objąć również pracownika aparatu pomocniczego organu administracji. W praktyce najczęściej będzie to urzędnik starostwa czy urzędu wojewódzkiego.

Kontrawencjonalizowane w art. 92 ust. 1 pkt 3 PrBud zachowanie nie polega na utrudnianiu postępowania prowadzonego przez organ, lecz na utrudnianiu czynności podjętej przez organ. Użycie pojęcia czynności, a nie postępowania, powoduje, że zachowanie sprawcy należy ocenić w odniesieniu do konkretnej, indywidualnej czynności podjętej w toku postępowania. Czynność tę wniosek o ukaranie powinien jednoznacznie wskazać. Jeżeli, jak to zapewne będzie się zdarzać w praktyce, wniosek o ukaranie zarzuci sprawcy „utrudnianie postępowania w sprawie”, to tak ogólnikowo określone zachowanie sprawcy nie wyczerpuje znamion czynu zabronionego w art. 92 ust. 1 pkt 3 PrBud. W konsekwencji, jeżeli materiał dowodowy wskazany we wniosku o ukaranie nie wskazuje na możliwość wyczerpania znamion innego czynu zabronionego, należy odmówić wszczęcia postępowania o tak opisane wykroczenie, względnie już wszczęte postępowanie umorzyć, ponieważ czyn taki nie wyczerpuje znamion wykroczenia.
[/hidepost]