Konferencja „Kierunki reform sądownictwa w społecznych projektach ustaw Stowarzyszenia Sędziów Polskich IUSTITIA”, Senat RP, 25.4.2024 r.
Wystąpienie dr hab. Katarzyny Gajdy-Roszczynialskiej, Członkini Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądów i Prokuratury, Stowarzyszenia Sędziów Polskich IUSTITIA, Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach, Interdyscyplinarne Centrum Badań nad Wymiarem Sprawiedliwości, sędzi Sądu Rejonowego dla Krakowa-Krowodrzy w Krakowie
W poszukiwaniu nowego modelu zarządzania sądownictwem
Wstęp
W dniu 25.4.2024 r. miałam przyjemność jako naukowczyni i sędzia otworzyć na konferencji w Senacie dyskusję o tym, jak ukształtować polski wymiar sprawiedliwości. Ostatnie 8 lat to okres walki o praworządność, ale teraz nadszedł czas, aby zbudować wymiar sprawiedliwości na nowo. Do odrobienia mamy bowiem nie tylko ostatnie 8 lat, ale znacznie więcej. Punktem wyjścia do tej dyskusji były założenia przygotowane przez Społeczną Komisję Kodyfikacyjną, które przybrały legislacyjny kształt społecznych projektów ustaw1. Niniejszy tekst to próba przedstawienia propozycji nowoczesnego zarządzania wymiarem sprawiedliwości na miarę XXI w., a punktem wyjścia jest społeczny projekt ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa. Propozycja ta oparta jest na założeniu, że konieczny jest apolityczny, skuteczny i obywatelski system zarządzania sądownictwem. Priorytetem, któremu podporządkowane jest zarządzanie sądownictwem, z jednej strony, jest niezależność sądów i niezawisłość sędziów, a z drugiej strony, realizacja prawa do sądu każdego obywatela.
Czym jest „zarządzanie sądownictwem”?
Praktyka zarządzania różnymi zasobami istnieje od zarania ludzkości. Jako nauka społeczna zarządzanie pojawiło się dopiero w XX w. Natomiast pojęcie i samo zarządzanie sądownictwem w zasadzie zostało wprowadzone pod koniec XX w. i na początku XXI w. Na świecie nauka o zarządzaniu sądownictwem jest przedmiotem ożywionej dyskusji. Analizę należy rozpocząć od próby definicji pojęcia „zarządzania sądownictwem”. Zarządzanie sądownictwem definiuję jako określoną całość składającą się z instytucji, reguł oraz praktyk odnoszących się do sądownictwa,, które regulują, organizują oraz mają ułatwiać wykonywanie przez władzę sądowniczą jej podstawowej funkcji polegającej na stosowaniu prawa w konkretnych sprawach. W dużym uproszczeniu można powiedzieć, że zarządzanie sądownictwem w tym znaczeniu obejmuje wszelkie zadania i funkcje mające doprowadzić do sprawnego i realizującego prawo do sądu działania organizacji zwanej sądownictwem2. Zarządzanie tak rozumiane wymaga przyznania określonych kompetencji organowi zarządzającemu. W najszerszym znaczeniu zarządzanie sądownictwem wymaga przyznania organowi zarządzającemu kompetencji:
1) osobowych (np. wybór sędziów, awans sędziów, postępowania dyscyplinarne, przeniesienia, delegacje, pensje i inne dodatki dla sędziów);
2) administracyjnych [np. obciążenia i czas pracy, dyżury, pensum, składy (ustalenie składów), przydział spraw, zmiana przydziału sprawy, limity spraw (pensum), ocena sądów (ewaluacja), przepływ spraw, ustalanie liczby sędziów na sąd, ustalanie liczby referendarzy/asystentów na sąd, ustalanie liczby personelu pomocniczego, kwestie zmiany właściwości/ jurysdykcji];
3) finansowych (ustalanie budżetu sądownictwa, ustalanie budżetu indywidualnych sądów, alokacja budżetu w sądach, wsparcie niefinansowe sądów, kwestie finansowe związane z urzędnikami, referendarzami, czy asystentami sędziego);
4) edukacyjnych (szkolenie przyszłych sędziów, szkolenia orzekających sędziów, organizacja konferencji, uczestnictwo w konferencjach, finansowanie edukacji członków Krajowych Rad Sądowniczych, decydowanie o obowiązkowych szkoleniach dla sędziów i kształtowanie przyszłych kadr);
5) etycznych (definiowanie zasad etycznych, tworzenie kodeksów etycznych);
6) informacyjnych [wprowadzenie i odpowiadanie za mechanizmy transparentności – transmisja rozpraw w streamingu, nagrywanie procesów, publikowanie orzeczeń, publikowanie i udostępnienie sprawozdań finansowych, GDPR (ochrona danych osobowych)];
7) informatycznych (administracja zbiorami i orzeczeniami -zbieranie danych, chmury, utrzymanie serwerów, dostęp do Internetu, E-justice, wyszukiwarki on-line, digital tools);
8) regulacyjnych (wprowadzanie kodeksów dobrych praktyk, wprowadzanie regulaminów urzędowania sądów)3.
Pojęcie to jest nowe w nauce polskiej4. Jest ono także niewątpliwie szersze niż pojęcie nadzoru administracyjnego. Nadzór administracyjny jest od niedawna pojęciem ustawowym. Zgodnie z art. 9 PrUstrSądP nadzór administracyjny nad działalnością sądów, o której mowa w art. 8 pkt 1, sprawuje Minister Sprawiedliwości, na zasadach określonych w dziale I rozdziale 6 ustawy z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.). Wyróżnia się wewnętrzny i zewnętrzny nadzór administracyjny. Wewnętrzny nadzór administracyjny nad działalnością sądów, o której mowa w art. 8 pkt 2 PrUstrSądP, sprawują prezesi sądów (art. 9a § 1 PrUstrSądP). Zewnętrzny nadzór administracyjny nad działalnością sądów, o której mowa w art. 8 pkt 2, sprawuje Minister Sprawiedliwości przez służbę nadzoru, którą stanowią sędziowie delegowani do Ministerstwa Sprawiedliwości w trybie art. 77 oraz, w zakresie nadzoru nad prowadzeniem ksiąg wieczystych, rejestru zastawów i Krajowego Rejestru Sądowego, referendarze sądowi delegowani do Ministerstwa Sprawiedliwości (art. 9a § 2 PrUstrSądP). Uprawnienia Ministra Sprawiedliwości przewidziane niniejszą ustawą mogą zostać powierzone sekretarzowi stanu lub podsekretarzowi stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości, z wyjątkiem uprawnienia do wydania decyzji o przeniesieniu sędziego w przypadkach określonych w art. 75 § 2 PrUstSądP (art. 9aa PrUstrSądP). Czynności z zakresu nadzoru administracyjnego nie mogą wkraczać w dziedzinę, w której sędziowie i asesorzy sądowi są niezawiśli (art. 9b PrUstrSądP). Przy czym działalność administracyjna sądów polega na: zapewnieniu odpowiednich warunków techniczno-organizacyjnych oraz majątkowych funkcjonowania sądu i wykonywania przez sąd zadań, o których mowa w art. 1 § 2 i 3 oraz zapewnieniu właściwego toku wewnętrznego urzędowania sądu, bezpośrednio związanego z wykonywaniem przez sąd zadań, o których mowa w art. 1 § 2 i 3 PrUstrSądP (art. 8 PrUstrSądP)5.
Od zarządzania sądownictwem odróżnić należy aspekt sprawowania wymiaru sprawiedliwości, czyli wymierzanie przez sądy wymiaru sprawiedliwości. Co do jakości sprawowania tego wymiaru sprawiedliwości odnosi się z kolei pojęcie nadzoru sprawowanego przez Sąd Najwyższy.
Jednocześnie oba te aspekty są immamentnie związane. Jak pokazały doświadczenia ostatnich lat w Europie (nie tylko w Polsce, ale także np. Rumunii, Słowacji i na Węgrzech) nie da się w pełni prawidłowo realizować funkcji wymierzania sprawiedliwości przy zależności instytucjonalnej (organizacyjnej) od władzy wykonawczej. W standardach europejskich i piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że zarządzanie sądami, jak i ich budżetami nie może być bezpośrednio ani pośrednio kierowane przez władzę wykonawczą lub ustawodawczą.