Konferencja „Kierunki reform sądownictwa w społecznych projektach ustaw Stowarzyszenia Sędziów Polskich IUSTITIA”, Senat RP, 25.4.2024 r.

Wystąpienie prof. dr hab. Moniki Florczak-Wątor, Uniwersytet Jagielloński

Dzień dobry Państwu. Pozwolą Państwo, że rozpocznę od podziękowań dla organizatorów i za organizację tej konferencji i za to miłe zaproszenie dla mnie – to naprawdę duży zaszczyt, że mogę z Państwem o tej ustawie i o tych rozwiązaniach dyskutować. Faktycznie zostałam poproszona o to, żeby spojrzeć na te rozwiązania nie w zakresie ich szczegółów (bo na to pewnie jeszcze będzie czas także i w ramach postępowania ustawodawczego i w ramach zapowiadanych tutaj konsultacji, również z obywatelami), natomiast spojrzeć, z punktu widzenia właśnie takiego fundamentalnego pytania, o to, czy w drodze ustawy możliwe jest zmodyfikowanie w tak daleko idący sposób obecnej roli i obecnych kompetencji Krajowej Rady Sądownictwa. Szukając odpowiedzi na to pytanie, chciałabym powiedzieć o czterech kwestiach. Zacznę od kwestii bardziej ogólnych, dotyczących tego, gdzie kończy się swoboda ustawodawcy, jeżeli chodzi o rozwijanie rozwiązań konstytucyjnych. Po drugie kwestia pewnych zadań i funkcji organów, które mają status organów konstytucyjnych i to w jakim zakresie kompetencje tych organów – mieszczące się lub niemieszczące w ramach zadań i funkcji – mogą być rozwijane w ustawie. Wiemy bowiem, że ustawa to robi w odniesieniu do każdego organu, którego kompetencje w sposób bardziej ogólny czy bardziej szczegółowy są w Konstytucji czasami wpisane. Zawsze ustawa właśnie te kompetencje rozwija i znowu pojawia się pytanie dotyczące granic. Po trzecie, krótko odniosę się do właśnie tego modelu, tzn. jak on się ma w świetle pewnych zasad konstytucyjnych. Po czwarte, do instrumentarium, w szczególności tu jest problem dotyczący braku kompetencji Krajowej Rady Sądownictwa do wydawania rozporządzeń.

Zaczynając od tej pierwszej kwestii, mianowicie kwestii granic swobody ustawodawcy do rozwijania regulacji konstytucyjnej, to musimy oczywiście wyjść od tego, że ustawodawca generalnie ma obowiązek rozwijania regulacji konstytucyjnej, ponieważ ma obowiązek zapewnienia, że ta regulacja konstytucyjna będzie funkcjonować w praktyce. I my konstytucjonaliści nazywamy to pozytywnym aspektem bezpośredniego stosowania Konstytucji. Ta zasada bezpośredniego stosowania konstytucji jest zapisana w art. 8 ust. 2 Konstytucji. My najczęściej mówimy o negatywnym aspekcie tzn. że ustawodawca nie może stanowić prawa, które jest niekonstytucyjne. Jest jeszcze aspekt pozytywny, tzn. że ustawodawca ma obowiązek rozwijania tego co jest w Konstytucji i odpowiedzialny jest za to, że faktycznie organ, który jest właśnie w Konstytucji wspomniany, będzie funkcjonował i będzie takim organem, który będzie miał instrumentarium pozwalające na realizację kompetencji. W związku z tym czymś naturalnym jest, że ustawodawca regulację konstytucyjną rozwija. Natomiast są pewne granice i te granice w przypadku organów konstytucyjnych są wyznaczone charakterem danego organu. Te organy są oczywiście w różnym stopniu, jeżeli chodzi o szczegółowość, uregulowane w Konstytucji. Natomiast Konstytucja przesądza niejako miejsce i pozycję ustrojową oraz charakter danego organu i to jest coś czego ustawodawca zmienić nie może. Ustawodawca w przypadku KRS próbował zmienić charakter Krajowej Rady Sądownictwa, zmieniając sposób powoływania jej członków. To wpłynęło na jej niezależność i nagle okazało się, że Krajowa Rada Sądownictwa nie jest tym organem, o którym mówi Konstytucja, co zostało później potwierdzone w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego i orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Ustawodawca nie może również modyfikować pewnych funkcji czy zadań, tzn. takich funkcji, które przesądzają o charakterze danego organu. Może oczywiście te funkcje doprecyzowywać, może je uzupełniać, natomiast nie może ich modyfikować, bo w ten sposób powstanie organ, który odbiega co do charakteru od tego organu, który jest w Konstytucji. I teraz jeżeli spojrzymy przez pryzmat wyżej omówionych kwestii teoretycznych, na regulację konstytucyjną dotyczącą Krajowej Rady Sądownictwa, to zobaczymy, że faktycznie oczywiście przesądzona jest pozycja ustrojowa – ta Krajowa Rada Sądownictwa jest usytuowana w rozdziale dotyczącym sądów i trybunałów, chociaż nie jest ani sądem ani nie jest Trybunałem, ale w ten sposób autorzy Konstytucji chcieli podkreślić, że to musi być organ niezależny i to jest organ, którego kompetencje są ściśle związane z działaniem wymiaru sprawiedliwości. Druga rzecz, którą widzimy to jest to, że ustrojodawca bardzo precyzyjnie wskazał funkcje Krajowej Rady Sądownictwa – mianowicie Krajowa Rada Sądownictwa stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów i to jest ta podstawowa funkcja Krajowej Rady Sądownictwa. Oczywiście ona musi mieć odpowiednie kompetencje, żeby tę funkcję realizować. W Konstytucji mamy tylko w zasadzie dwie kompetencje wskazane, które faktycznie pozwalają na stanie na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów: mianowicie jest to kompetencja do wnioskowania do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie konstytucyjności regulacji prawnej, która jest sprzeczna z zasadą niezależności sądów i niezawisłości sędziów oraz druga kompetencja, która jest związana z występowaniem z wnioskiem do Prezydenta o to, żeby powołać daną osobę na stanowisko sędziego. Niewątpliwie to są dwie kompetencje, które są z tym zadaniem związane, ale są one niewątpliwie niewystarczające. Stąd również w obecnej ustawie są dodatkowe kompetencje, które służą realizacji tego zadania. Jeśli chodzi o te kompetencje dodane (bo właśnie ten projekt dodaje jeszcze nowe kompetencje), to oczywiście niektóre z tych kompetencji są też w obecnej ustawie, jak np. kompetencje związane z opiniowaniem projektów ustaw. Ale dodaje się też nowe kompetencje (i to jest to to, co też zostało wspomniane jako przewrót kopernikański) to są te kompetencje w zakresie zarządzania. Tutaj należy powiedzieć, że ustawodawca ma nakaz sformułowania tych kompetencji w sposób optymalizacyjny, tzn. ma nakaz dodania takich kompetencji, które w najlepszy sposób pozwolą na realizację tego zadania. Chcę zwrócić Państwa uwagę na ten fundamentalny dla całej ustawy przepis art. 2 ust. 1: „Rada swoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów oraz zarządzania sądownictwem”. I tutaj pojawia się pytanie, czy to zarządzanie sądownictwem to jest coś co mieści się w ramach funkcji stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, czy jest nowym elementem. Jeżeli zajrzymy do dalszych przepisów tego projektu ustawy i do uzasadnienia projektu ustawy, to wyraźnie z tego wynika, że to zarządzanie i powierzanie Krajowej Radzie Sądownictwa zarządzania jest uzasadnione przez pryzmat stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Tytułem przykładu podam jedno zdanie z uzasadnienia tego projektu: „Niezależność i niezawisłość sądów wymaga, aby zarządzanie nimi w części zostały powierzone Krajowej Radzie Sądownictwa”. Bo mogłoby się wydawać, jeżeli porównujemy art. 2 ust. 1 projektu ustawy z treścią art. 186 ust. 1, że oto druga funkcja została dodana, a w świetle tego co powie­działam, byłoby to dosyć kontrowersyjne, gdyż nagle okazuje się że ten charakter organu poprzez poszerzenie funkcji ulega zmianie. Wydaje mi się, że to ma mocne uzasadnienie zarówno w kolejnych przepisach, jak również w uzasadnieniu, że to zarządzenie sądownictwem w artykule 2 ust. 1 to jest niejako wyeksponowanie pewnego elementu funkcji stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów.