Kwestia zasadności odrębnej regulacji ustroju sądów administracyjnych w Polsce
[hidepost=1]
Z powyższego wynika, że w świetle unormowań Konstytucji RP, wymiar sprawiedliwości sprawowany przez sądy administracyjne ma charakter specyficzny, ponieważ, co do zasady, kontrola administracji polega na sprawdzeniu prawidłowości działania organu z określonym wzorcem – obowiązującym prawem, a nie na przyznaniu stronom, których spór dotyczy, określonych praw i obowiązków. Sądy administracyjne badają przy tym prawidłowość ustalenia przez organy administracji stanu prawnego i faktycznego sprawy15.
Poza uregulowaniami konstytucyjnymi, za odrębną regulacją ustroju sądów administracyjnych przemawiają również tradycje tego sądownictwa w Polsce. Zarówno w okresie międzywojennym, kiedy działał Najwyższy Trybunał Administracyjny, jak i w okresie powojennym, gdy ustawą z 31.1.1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego16 reaktywowano w Polsce sądownictwo administracyjne, punktem wyjścia utworzenia sądowej kontroli administracji było dążenie do powołania szczególnej instytucji zapewniającej ochronę praw podmiotowych jednostki, a dopiero później instytucja ta zaczęła być postrzegana także jako forma zabezpieczenia obiektywnego porządku prawnego17. Wskazuje się, że „wybór tej formy organizacyjnej stanowił nie tylko nawiązanie do polskiej tradycji”, ale przemawiały za nim również względy prakseologiczne, „w tym postulat zapewnienia wysokiej specjalizacji i poziomu orzecznictwa sądowego”18. W omawianym okresie to właśnie NSA ukształtował swym orzecznictwem nowy model postępowania sądowoadministracyjnego19. Aktualny jest również podnoszony przed ponad 30 laty argument autorstwa J. Świątkiewicza20, że sprawy sądowoadministracyjne w jednolitym systemie sądownictwa stanowiłyby margines na tle przygniatającej liczbowo ilości spraw karnych i cywilnych, a w takiej sytuacji nikt nie byłby oceniany przez pryzmat tej „marginalnej” działalności.
Należy przy tym pamiętać, że specyficzne ukształtowanie ustroju sądów administracyjnych, roli jego organów, w tym Prezesa NSA, wynika z naturalnego przeciwstawienia się tego sądu organom administracji publicznej, lub szerzej władzy wykonawczej. Sądownictwo administracyjne ma właśnie „na celu zabezpieczenie jednostki przed ewentualnymi nadużyciami władzy administracyjnej”21. Jak wskazywał J. Świątkiewicz22, przed reaktywowaniem sądownictwa administracyjnego dla przewrażliwionych polityków i urzędników wysokiego szczebla administracji, graniczyłoby też niemal ze świętokradztwem uchylenie decyzji nie tylko ministra, ale nawet wojewody przez sąd szczebla wojewódzkiego. Wydaje się, że w zmianie tego typu mentalności wśród urzędników istotnie pomaga autorytet i wysokie usytuowanie ustrojowe sądów administracyjnych. Niełatwe byłoby dyscyplinowanie organów administracji, szczególnie samorządowych, przez sąd, którego status nie odpowiadałby co najmniej obecnemu statusowi WSA. Należy w tym zakresie uszanować odrębność sądownictwa administracyjnego, a postulaty wspólnej regulacji sądownictwa powszechnego i administracyjnego wynikają niekiedy z niezrozumienia roli i znaczenia sądownictwa administracyjnego. W niektórych wypowiedziach kwestionuje się bowiem wysoką pozycję ustrojową wojewódzkich sądów administracyjnych i NSA, podkreślając, że WSA to tylko sądy pierwszoinstancyjne, a NSA to jedynie sąd odwoławczy23. Głosiciele tych poglądów zdają się nie zauważać, że sprawa administracyjna po przejściu przez dwie instancje w postępowaniu administracyjnym, może następnie przejść drogę dwóch instancji sądowych. Kontrola sądowa jest więc wykonywana jako następcza w sprawach, które musiały być uprzednio rozpatrzone przez organy administracyjne, co najmniej w dwóch instancjach (wyjątek dotyczy jedynie np. decyzji wydawanych w I instancji przez organy o statusie ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, nad którymi nie ma już organu wyższego stopnia w administracyjnym toku instancji).
Ze specyfiki sądownictwa administracyjnego wynika również odmienne niż w sądownictwie powszechnym uregulowanie kwestii nadzoru nad działalnością administracyjną sądów. Jak już wspominano, art. 175 Konstytucji RP rozróżnia dwie odrębne gałęzie sądownictwa. Unormowanie to znajduje odzwierciedlenie również na gruncie nadzoru nad działalnością administracyjną sądów. Zgodnie z art. 9 ustawy z 27.7.2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych24, zwierzchni nadzór nad działalnością administracyjną sądów powszechnych sprawuje Minister Sprawiedliwości, a odpowiednikiem tej regulacji jest art. 12 ustawy z 25.7.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych25, zgodnie, z którym zwierzchni nadzór nad działalnością administracyjną sądów administracyjnych sprawuje Prezes NSA26.
Na gruncie sądownictwa administracyjnego wprowadzenie tego typu rozwiązania należy uznać za wzorcowe, ponieważ, skoro zadaniem sądów administracyjnych jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji (a więc m.in. ministrów), to niepożądane byłoby poddanie administracji sądowej nadzorowi organów władzy wykonawczej. P. Sarnecki27 stwierdza nawet, że wprowadzenie przez ustawodawcę jakichkolwiek uprawnień Ministra Sprawiedliwości wobec sądów administracyjnych stanowiłoby „contradictio in adiectio”, czyli rodzaj błędu logicznego. Trafnie zatem podkreśla R. Hauser28, że biorąc pod uwagę zasadę podziału władz i niezależność sądów od władzy wykonawczej, nie ma żadnego uzasadnienia dla powierzenia tych funkcji jednemu z ministrów.
W kontekście uprawnień Prezesa NSA w zakresie spraw finansowych i organizacyjno-technicznych, pojawia się również kwestia wyodrębnienia budżetu sądownictwa administracyjnego, jako istotnego elementu niezależności sądów administracyjnych od władzy wykonawczej29. M. Masternak–Kubiak30 zaznacza, że: „odrębność budżetowa sądownictwa administracyjnego ma charakter względny w tym znaczeniu, że budżet sądownictwa jest częścią budżetu państwa, ale stanowi wyodrębnioną część, kształtowaną na szczególnych zasadach”. Autorka ta podkreśla, że niezależność budżetu sądownictwa administracyjnego nie ma charakteru gwarancji konstytucyjnej, lecz jest gwarancją ustawową. Dzięki takiemu rozwiązaniu kontrolowane przez sąd organy władzy wykonawczej nie mogą poprzez blokowanie środków finansowych wpływać na niezależność sądów i niezawisłość sędziów w realizacji ich konstytucyjnej funkcji wymiaru sprawiedliwości. Oznacza to, że obecny system finansowania sądownictwa administracyjnego pozwala wykluczyć wpływ władzy wykonawczej (a w szczególności administracji rządowej) na ilość, jakość i treść wydawanych przez te sądy orzeczeń31. Całkowite usamodzielnienie się sądów administracyjnych w sprawach budżetowo-finansowych ma już 20-letnią tradycję. Nastąpiło bowiem w 1991 r., kiedy to NSA stał się dysponentem oddzielnej od Ministra Sprawiedliwości części budżetu państwa32. W pewnym uproszczeniu można powiedzieć, że obecne uregulowania wprowadzają specjalny, autonomiczny system powstawania projektu budżetu sądów administracyjnych jako części budżetu państwa, który uwzględnia zasadę podziału władzy i niezależność sądów administracyjnych od władzy wykonawczej33. Zgodnie z art. 14 § 1 PrUSA, projekt dochodów i wydatków Naczelnego Sądu Administracyjnego, który obejmuje także dochody i wydatki wojewódzkich sądów administracyjnych, Minister Finansów włącza do projektu budżetu państwa w brzmieniu ustalonym przez Prezesa NSA. W zakresie wykonywania budżetu sądów administracyjnych, Prezesowi NSA przysługują uprawnienia ministra właściwego do spraw finansów publicznych, który nie może jednak działać w tym zakresie w sposób dowolny. Na marginesie warto dodać, że przygotowywanie projektu dochodów i wydatków NSA, opracowywanie zbiorczego projektu dochodów i wydatków sądów administracyjnych, wykonywanie uchwalonego budżetu oraz prowadzenie rachunkowości i spraw kasowych, należy do zadań Kancelarii Prezesa NSA, która wykonuje również funkcję i zadania dysponenta głównego środków budżetowych (§ 5 pkt 2 i 3 regulaminu wewnętrznego urzędowania NSA34). Ponadto, Kancelaria Prezesa NSA (którą bezpośrednio kieruje Szef Kancelarii Prezesa NSA) sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie wynikającym z realizowanej funkcji dysponenta głównego środków budżetowych (§ 9 regulaminu wewnętrznego urzędowania NSA). W związku z tym, jak trafnie wywodzi M. Masternak-Kubiak35, „za wykonanie budżetu, a także prowadzenie gospodarki mieniem Skarbu Państwa oraz finansowej w NSA odpowiada Szef Kancelarii Prezesa, zaś w wojewódzkim sądzie administracyjnym zostało to powierzone dyrektorowi sądu, któremu podlega oddział finansowo-budżetowy sądu”. Dyrektorów (czyli kierowników finansowych) należy uznać za pracowników sektora finansów publicznych, którzy podlegają odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych na podstawie ustawy o finansach publicznych. „Oznacza to zwolnienie z tej odpowiedzialności prezesów sądów”36. Jak podkreśla A. Hanusz37, zasady kalkulacji wydatków na wynagrodzenia są określone ustawowo, a sposób obliczania pozostałych wydatków określa w drodze rozporządzenia Minister Finansów. Autor ten zaznacza również, że omawiane uprawnienia nie naruszają zasady koncentracji gospodarki finansowej państwa, ponieważ to parlament uchwalając ustawę budżetową decyduje ostatecznie o wydatkach sądownictwa administracyjnego. Ponadto, Rada Ministrów przekazuje parlamentowi swoją opinię w kwestii zasadności i możliwości sfinansowania takich wydatków. Naczelny Sąd Administracyjny ma autonomię przy sporządzaniu projektu dochodów i wydatków, ponieważ taka potrzeba wynika z konieczności zabezpieczenia niezależności finansowej sądownictwa administracyjnego w sytuacji naturalnego konfliktu z organami władzy wykonawczej, w tym administracji rządowej, niekiedy niezadowolonej z rezultatów sądowej kontroli administracji. Należy pamiętać, że wskaźnik decyzji ministrów, centralnych organów administracji rządowej oraz innych naczelnych organów, które zostały usunięte z obrotu prawnego w 2010 r., wyniósł ponad 35%38. Ogólnie, we wszystkich sprawach podatkowych, które stanowią 31,5% ogółu załatwionych spraw, eliminuje się z obrotu prawnego ponad jedną piątą decyzji oraz innych aktów i czynności organów administracji39. Jednak, w przypadku rozstrzygnięć Ministra Finansów, udział uchylonych rozstrzygnięć jest bardzo wysoki (np. w 2010 r. osiągnął ponad 53% – na 2193 rozpoznane skargi na akty i czynności tego ministra skargę uwzględniono w 1177 przypadkach40). W takiej sytuacji istnieje zatem oczywista potrzeba zabezpieczania przed niebezpieczeństwem ewentualnego ograniczania środków przeznaczanych na działalność sądownictwa administracyjnego. Wskazanej argumentacji nie można jednak wprost odnosić do systemu sądów powszechnych, w stosunku do których ryzyko niewłaściwego wpływu organów władzy wykonawczej na jego funkcjonowanie jest znacznie mniejsze.[/hidepost]