O pojęciu funkcji administracji publicznej
[hidepost=1]
J. Wróblewski państwo uznaje za zjawisko społeczne będące formą organizacji społeczeństwa globalnego, która związana jest z terytorialnie i hierarchicznie zorganizowanym przymusem państwowym i która spełnia funkcje wyznaczone przez układ sił klasowych i stopień rozwoju społeczeństwa17. Przez funkcje państwa rozumie następstwa działalności organów państwa rozpatrywane z określonego punktu widzenia. Następstwa te stanowią zbiór heterogeniczny pośród ogółu zjawisk społecznych, zawile powiązany. Następstwa działania państwa wyodrębnia ze względu na przyjętą charakterystykę państwa, jako zjawiska społecznego. Pod uwagę bierze jedynie obiektywne następstwa działania państwa, stwierdzone przez odpowiednio zorientowany opis teoretyczny. „Nie można więc mieszać opisu funkcji z opisem celów, jakie państwo sobie stawia, które ustalamy ze sformułowań dokumentów politycznych lub rekonstruujemy z działań organów państwa”18. Następstwa działań państwa ujmuje w skali globalnej, co oznacza, że nie chodzi mu o poszczególne decyzje organów państwa lub ich grup, lecz o globalną charakterystykę następstw działania całego aparatu państwowego z punktu widzenia cech, które uznaje się za istotne w świetle analizy teoretycznej. Państwo ma według niego charakter klasowy, co oznacza, że funkcje państwa określane są przez układ sił klasowych. Następstwa działania państwa są zależne od tego, jaka klasa panuje w danym momencie oraz jak kształtują się jej stosunki z innymi klasami. Niezależnie jednak od aspektu klasowego funkcje państwa wynikają również z poziomu rozwoju danego społeczeństwa. Stan rozwoju cywilizacyjno-
-technicznego narzuca bowiem państwu pewne minimum zadań, które wykonywane są we własnym interesie, jak i w coraz większym stopniu w interesach społeczności międzynarodowej. Przyjmując jako kryterium stosunek do interesów klasowych i interesów ogólnospołecznych, funkcje państwa dzieli na funkcje ochrony panowania klasowego (są to te działania państwa w skali globalnej, które służą utrzymaniu i rozwijaniu stosunków, na podstawie których lub za pomocą których klasa panująca ekonomicznie jest klasą panującą politycznie w państwie) oraz funkcje ogólnospołeczne, które są wyznaczane przez stopień rozwoju społeczeństwa rozpatrywany z punktu widzenia ewolucji cywilizacji, a w szczególności rozwoju nauki i techniki. Funkcja ta zapewnia egzystencję społeczeństwa jako całości. J. Wróblewski funkcje państwa dzieli również ze względu na dziedziny, w których następstwa występują, i formy działań, za pomocą których się je wywołuje. Z tego punktu widzenia wyróżnia funkcje ochronno-przymusowe, gospodarczo-organizacyjne oraz kulturalno-wychowawcze. Pierwszy rodzaj funkcji wiąże się z zapewnieniem ochrony określonych wartości społecznych, a formą jej ochrony jest przymus państwowy. Funkcja ta ma charakter „negatywny” w tym sensie, że związana jest z zapobieganiem naruszeniu chronionych wartości i z reakcją na takie naruszenie. Drugi rodzaj funkcji sprowadza się do tzw. działalności interwencyjnej państwa w sferze ekonomiki, co może polegać na zabiegach regulacyjno-organizacyjnych w sferze produkcji, obrotu, usług i ewentualnie podziału dochodu narodowego. Zakres tej funkcji jest wyraźnie ściśle związany z rodzajem przyjętego ustroju społeczno-gospodarczego oraz fazą rozwoju. Ostatnia funkcja wiąże się z tymi działaniami państwa, które służą promowaniu określonych wartości i postaw społecznych, uznawanych za pożądane19.
P. Winczorek20 dla określenia funkcji państwa posłużył się metodą badawczą zwaną analizą systemową21, co doprowadziło go do zdefiniowania funkcji państwa jako konsekwencji (rezultatu, skutku) jego reakcji na oddziaływania (wyzwania) pochodzące z otoczenia, istotne dla tego otoczenia i dla samego państwa. Funkcje państwa podzielił na trzy grupy: adaptacyjną, regulacyjną i innowacyjną. Pierwsza polega na tym, że konsekwencją reakcji danego systemu na oddziaływanie otoczenia jest plastyczne dostosowanie struktur, celów, sposobów funkcjonowania tego systemu do zmian zachodzących w otoczeniu, np. reagowanie państwa na kryzysy gospodarcze, zmiany struktur społecznych. Dostosowania adaptacyjne pozwalają systemowi, w granicach dostępnej mu elastyczności, na przetrwanie w zmieniających się warunkach otoczenia. Funkcja adaptacyjna jest wynikiem reakcji o biernym charakterze. Państwo reaguje w ten sposób w sytuacjach, gdy nie jest w stanie przeciwstawić się w sposób twórczy wyzwaniom otoczenia ze względu na brak środków, sił, pomysłów, gdy rozmiar wyzwań przekracza przewidywania grup rządzących i ich umiejętność reagowania aktywnego. Państwo dąży jedynie do zachowania równowagi względem otoczenia. Może tak reagować również zupełnie świadomie w razie przyjęcia określonego systemu wartości, np. liberalnych. Funkcja regulacyjna jest rezultatem rezygnacji przez państwo z biernej postawy i poddawania się oddziaływaniom otoczenia, na rzecz wpływania na otoczenie przez samo państwo. Postawa państwa jest aktywna, ale umiarkowanie. Państwo bowiem nie inicjuje, nie tworzy nowych sytuacji w otoczeniu, a jedynie współkształtuje stan otoczenia. Głównymi czynnikami kształtującymi ten stan są siły tkwiące w otoczeniu. Realizacja tej funkcji wychodzi więc poza działania mające zapewnić równowagę i poszerza się o zachowania modelujące otoczenie w granicach posiadanych środków oddziaływania. Równocześnie jednak następuje przeobrażanie samego państwa, zarówno od strony instytucjonalnej, jak i funkcjonalnej. Funkcja innowacyjna polega na podejmowaniu działań wyprzedzających, prowadzących do tworzenia nowych stanów rzeczy, nowych jakości, których otoczenie nie wytworzyłoby samo bez oddziaływania państwa. Jej realizacja wymaga wizji określonych celów oraz wystarczających środków. Te trzy funkcje przedstawione zostały w sposób modelowy, co oznacza, że w rzeczywistości nigdy nie występują w tak czystej postaci22.
Realizacja funkcji państwa następuje bezpośrednio przez jego organy oraz za pośrednictwem podmiotów połączonych z państwem różnymi więzami prawnymi. Do ich realizacji włączone są organy, zarówno władzy ustawodawczej, wykonawczej, jak i sądowniczej. Na tle funkcji państwa podjęta zostanie analiza jedynie części tej działalności – działalności administracji oraz spełnianych przez nią funkcji.
[/hidepost]