O pojęciu funkcji administracji publicznej

(inne teksty tego autora)

[hidepost=1]

Pojęcie funkcji administracyjnej w teorii prawa administracyjnego

Na gruncie nauk administracyjnych pojęcie funkcji administracji używane jest w sposób niejednolity. J. Jeżewski wskazuje na używanie go w pięciu podstawowych i niebudzących sporów kontekstach23. Służy ono, po pierwsze, ustaleniu ogólnych właściwości administracji państwowej. W tym znaczeniu pojęcie funkcji administracji wywodzi się z funkcji państwa, tak wewnętrznej, jak i zewnętrznej, jej istotą jest bowiem „organizowanie bezpośredniej, praktycznej realizacji zadań państwa”. Po drugie, pojęcie to może służyć systematyzacji ogólnych, podstawowych zadań administracji państwowej, ujmowanych w grupy, sfery lub działy24. J. Borkowski w obrębie funkcji wewnętrznej państwa wyróżnia działy obejmujące zadania i funkcje administracji państwowej związane z: tworzeniem, utrzymywaniem, doskonaleniem i funkcjonowaniem struktury organizacyjnej administracji w znaczeniu podmiotowym, następnie z trybem i formami działania, z działaniami regulacyjnymi w znaczeniu szerokim (chodzi tu o działania policyjno-reglamentacyjne) oraz z organizatorskimi działaniami w gospodarce narodowej25. W tej koncepcji funkcje administracji rozumiane są jako wykładnik roli administracji we współczesnym społeczeństwie26. W kolejnym znaczeniu pojęcie funkcji administracji używane jest dla opisu sposobów działania administracji. W tym kontekście wyróżnia się takie funkcje jak, np. koordynacja, ogólne kierownictwo, funkcja operacyjna, kontrolno-nadzorcza27. W czwartym znaczeniu funkcja stanowi konstytutywny element organizacji podmiotów administracji państwowej. Określenie zadań i funkcji ma decydujące znaczenie dla rozwiązania organizacyjnych i prawnych problemów zarządzania oraz pozycji ustrojowej poszczególnych elementów organizacji administracji państwowej. W ostatnim, piątym znaczeniu, pojęcie funkcji służy wyodrębnieniu nowych zjawisk w działaniu administracji, zjawisk mających na ogół złożoną genezę, zróżnicowanych, o wielopostaciowych konsekwencjach28.

Zainteresowanie polskiej nauki prawa administracyjnego pojęciem funkcji jest, co do zasady, umiarkowane, choć z pewnymi wyjątkami29. W pierwszym powojennym podręczniku prawa administracyjnego nowego ustroju M. Jaroszyński nie definiuje pojęcia funkcji oraz funkcji administracyjnej, ograniczając się do przypisania państwu polskiemu na tamtym etapie rozwoju trzech podstawowych funkcji:

1. funkcji zwalczania żywiołów wrogich ustrojowi ludowemu wewnątrz kraju, zmierzającej do zupełnego zgniecenia i likwidacji obalonych klas wyzyskiwaczy;
2. funkcji obrony kraju przed wrogiem zewnętrznym;
3. funkcji gospodarczo-organizacyjnej i kulturalno-wychowawczej, wyrażających się w intensywnym pokojowym budownictwie socjalistycznym na polu gospodarstwa narodowego i kultury narodowej30.

Z kolei M. Jełowicki31 zaproponował wyróżnienie czterech funkcji administracji państwa:

1. funkcji politycznych;
2. funkcji społecznych i kulturotwórczych;
3. funkcji w dziedzinie organizowania stosunków gospodarczych;
4. funkcji reglamentacyjnych.

 Klasyfikacji tej słusznie zarzucono pewne błędy metodologiczne32.

T. Kuta33 pojęcie funkcji traktuje jako narzędzie poznawcze służące charakteryzowaniu misji, czy też posłannictwa administracji państwowej w danym miejscu i czasie. Przez funkcje administracji rozumie odwzorowanie celów podstawowych i przyporządkowanych im celów pośrednich34. To odwzorowanie jest wyrażane w działaniach administracji, które mają charakter trwały i wielopodmiotowy, tzn. mogą występować w różnych przedziałach struktury administracji oraz mogą mieć różny przedmiot, w zależności od podstawowych celów określonych w politycznych planach administracji. Istotą funkcji jest i to, że w owych działaniach złożonych mieści się „stały element oceny środków, zasobów i metod z punktu widzenia ich udziału w osiąganiu celów podstawowych”, co oznacza, że funkcje administracyjne nie mają bezpośredniego związku z czynnościami jednorazowymi i incydentalnymi, jak też z czynnościami pomocniczymi i technicznymi, gdyż te są podejmowane z innych racji, niż programowo-politycznych. W związku z tym wyróżnia następujące funkcje współczesnej mu administracji:

1. funkcję reglamentacyjno-porządkową, której bliżej nie charakteryzuje, gdyż została ona w nauce opisana w sposób wystarczający;
2. funkcję organizującą w najszerszym tego słowa znaczeniu, która ma zastosowanie w trzech sferach administrowania:
   a)   w sferze administracji usług (subfunkcja organizowania usług dla ludności),
   b)   w sferze sterowania życiem gospodarczym w państwie (subfunkcja organizowania stosunków gospodarczych w państwie),
   c)   w sferze partycypacji społeczeństwa z administracją (subfunkcja organizowania środowisk społecznych dla celów publicznych);
3. funkcję wykonawczą.

W odniesieniu do funkcji organizującej przedmiotem swoich rozważań uczynił pierwszą i trzecią subfunkcję. Charakteryzując funkcję organizującą w sferze administracji usług, wskazał, że jej realizacja następuje poprzez działania organizujące. Są to działania złożone z różnych jednostkowych form działań prawnych i pozaprawnych, ułożonych w pewien uporządkowany logiczny ciąg. Konkretny kształt działań organizujących w tej sferze zależny jest zarówno od wartości i dynamiki celów objętych siłą funkcji organizującej, jak i od struktury organizacyjnej administracji, w której są one realizowane. Działalność administracji w wykonywaniu tej funkcji jest zdeterminowana prawnie w sposób bardziej luźny, a zarazem złożony. Podstawy prawne działania są różno­rakie, od przepisów rangi ustawowej, po przepisy samoistne. Określają one zwykle ogólne cele, a czas, w których mają być osiągnięte, może wynikać z norm lub zależeć od uznania administracji, podobnie jak środki i sposoby działania administracji. Stąd też sposób wykonania normy prawnej w przypadku działań organizujących nazywa organizatorską swobodą administracyjną35. W przypadku działań organizujących administracja związana jest nie tyle ustawami, co celem, którym jest zaspokajanie istotnych potrzeb ludności. Nie mogą one być jednorazowo zaspokojone, więc i działania organizujące nie mogą być jednorazowe. Działania te występują w ciągach, które tworzą pewne całości, na które składają się różne postaci czynności prawnych i jednostkowych: typowo nowych, takich jak współdziałanie, kooperacja, z nimi z kolei związane porozumienia, uzgodnienia, działania niewładcze, konsultacje, itp. oraz tradycyjne formy władcze, takie jak akty administracyjne, generalne, indywidualne akty nadzoru. Równie ważne znaczenie mają działania faktyczne, te zwłaszcza, które podejmuje aparat administracyjny w procesach wewnątrzdecyzyjnych. Oba rodzaje czynności: prawne i faktyczne, są w działaniach organizujących równie ważne i decydujące. „Toteż nie może się już dziś ostać pogląd, że całość działań administracji jest regulowana prawem, bo nie odpowiada on rzeczywistości, ani nie ma uzasadnienia w konstytucji”36. Cechą charakterystyczną poszczególnych czynności i działań jednostkowych jest ich spójność i ciągłość. Wszystkie one są wzajemnie uwarunkowane i oddziałują na siebie, tworząc w ten sposób uporządkowany tok działań organizujących37.

[/hidepost]