O pojęciu funkcji administracji publicznej
[hidepost=1]
Pojawienie się subfunkcji organizującej w sferze partycypacji społeczeństwa z administracją związane jest ze zmianami cywilizacyjnymi, do których doszło we współczesnych państwach rozwiniętych. Wobec ogromu zadań, administrowanie nie może ograniczyć się do rządzenia ludźmi. Zwiększające się i różnicujące zadania uzasadniły potrzebę współdziałania administracji z obywatelami i ich organizacjami. Celem administracji stało się przyciąganie różnorodnych środowisk społecznych do współrządzenia, urzeczywistnienia jakiegoś trwałego celu wspólnego. Chodzi tu o współdziałanie względnie trwałe38. Dla jego zrealizowania administracja posługuje się działaniami niewładczymi. W fazie przygotowawczej, która doprowadza do nawiązania stosunku współdziałania, polegają one na informowaniu, uświadamianiu, pobudzaniu. W fazie realizacji, działania administracji sprowadzają się do koordynowania działalności środowisk społecznych, udzielania im różnorakiej pomocy oraz kontrolowaniu wykorzystania środków wsparcia39.
Funkcja wykonawcza prawa administracyjnego jest zdaniem T. Kuty cechą charakterystyczną współczesnej administracji40, której pojawienie się związane jest z jej nową misją. Funkcję wykonawczą administracji rozpatruje w dwóch głównych aspektach: w aspekcie racjonalno-celowościowym oraz w aspekcie czystości porządku prawnego i praworządności działania administracji. Funkcję wykonawczą bada w sferze opracowania projektów ustaw oraz w sferze wykonywania ustawowych norm blankietowych wyznaczających cele, a także w sferze wolnej od ustawowej regulacji. W pierwszej sferze administracja (rząd i jego aparat) przejęła praktycznie w całości opracowywanie projektów ustaw, co dawniej było funkcją parlamentu. Przyczyn tego stanu T. Kuta upatruje w złożoności problemów życia państwa i społeczeństwa. Ich zrozumienie i rozwiązanie jest obecnie możliwe jedynie przez administrację, dysponującą odpowiednimi zasobami urzędniczo-doradczymi. Stąd też przygotowane przez administrację projekty ustaw są jedynie uchwalane przez parlament, po czym administracja sama wprowadza je w życie w drodze regulacji podustawowych i wewnętrznych przepisów prawa administracyjnego. „Wbrew tradycyjnym wyobrażeniom o podziale władzy, przypadł dziś w udziale administracji centralnej znaczny zakres swobody działania, a tym samym ważny udział w kierownictwie państwowym. W tej dziedzinie formowania celów (tj. tworzenia projektów ustaw) leży istota doradztwa przez znawstwo”41.
Funkcja wykonawcza administracji w sferze wykonywania ustawowych norm blankietowych wyznaczających cele, a także w sferze wolnej od ustawowej regulacji związana jest ze zmianami cywilizacyjnymi, które spowodowały konieczność wyposażenia jej przez władzę ustawodawczą w prawne pełnomocnictwa odnośnie metod konkretyzacji przepisów ustaw w drodze rozstrzygnięć administracyjnych. Wzrost roli administracji widoczny jest głównie na gruncie ustaw określających cele, a są to obszary ustawowego kształtowania polityki gospodarczej, społecznej, kulturalnej, gospodarki przestrzennej, itp. W tych przypadkach przepisy ustaw określają cele, pozostawiając administracji swobodę doboru działań, które doprowadzą do ich osiągnięcia. Luz decyzyjny administracji jest tym większy, im mniej precyzyjnie sformułowane są cele. Ponadto, ustawodawca wprowadza do tekstów ustaw przepisy blankietowe z pojęciami prawnie nieostrymi, co wzmacnia pozycję administracji, która zaczyna, wykonując prawo, działać twórczo, samodzielnie na podstawie wyrażonych w ustawie norm prawnych blankietowych zawierających ogólnie sformułowane cele42. „Funkcja wykonawcza ściśle wiąże się z jej funkcją organizującą; ta ostatnia czerpie swe uzasadnienie i moc z pierwszej, a ta z kolei uwarunkowana jest wolą ustawodawcy. Wydając ustawy ramowe, ustawodawca daje administracji kompetencyjne możliwości twórczego, samodzielnego, ale i odpowiedzialnego wypełniania tych ustawowych ram, w których wyznaczone są dla administracji dalsze cele (programy), czy bliższe zadania (plany) do wykonania. Tego rodzaju ustawy stwarzają warunki wykonawczej funkcji administracji”43. Ustawy te zezwalają administracji na stosowanie takich narzędzi, które ona w procesie wykonywania tych celów-programów i konkretyzacji zadań szczegółowych, uzna za najracjonalniejsze i najbardziej skuteczne.
[/hidepost]