O pojęciu funkcji administracji publicznej
[hidepost=1]
Pojęcie funkcji a cele i zadania – podstawowe rozróżnienia
Tezą wyjściową opracowania jest założenie, że nie ma katalogu funkcji państwa jako takiego. Brak tym samym katalogu funkcji administracji jako takiej. Można mówić jedynie o funkcjach konkretnej administracji, funkcjonującej w danym państwie z przyjętym ustrojem politycznym i w określonym momencie jego rozwoju społeczno-cywilizacyjnego. Treść i kształt poszczególnych funkcji będzie więc wypadkową przeróżnych czynników, poczynając od historycznych, a kończąc na ustroju, czy poziomie rozwoju cywilizacyjnego. Przemawia to za tym, by katalog funkcji wykonywanych przez współczesną polską administrację zbudować na podstawie pojęcia zadania publicznego44. Dzięki poszczególnym zadaniom publicznym staje się możliwe odwzorowanie funkcji danej administracji. Do określenia samego znaczenia funkcji niezbędne jest zdefiniowanie ściśle z nim powiązanych pojęć: celu oraz zadania w znaczeniu abstrakcyjnym45. Oba terminy są z sobą tak ściśle powiązane, że często są mylone lub stosowane zamiennie46.
Pojęcie celu składa się z dwóch elementów: z postulowanego stanu rzeczy oraz z dążenia kogoś do jego osiągnięcia, przy czym element owej dążności jest decydujący dla powstania celu. Cele administracji wynikają w głównej mierze z norm ustawowych, w tym konstytucyjnych, jak również z różnego rodzaju programów, będących uszczegółowieniem regulacji ustawowych. Powyższe akty zawierają opis stanów rzeczy, które mają stać się przedmiotem dążeń administracji publicznej. Z chwilą ich wejścia w życie powstaje prawny obowiązek podmiotów administracji do podjęcia działań zmierzających do ich osiągnięcia. Nie zawsze to jednak następuje, gdyż stałą tendencją w rozwoju administracji jest rozrost wolumenu zadań publicznych oraz wzrost kosztów ich realizacji. Organy administracji muszą więc dokonywać wyboru w danym momencie pomiędzy różnymi celami. O wyborze konkretnych celów decyduje szereg rozmaitych czynników, np. finansowych, politycznych, czy zagrożeń międzynarodowych. Danie pierwszeństwa jednemu celowi oznaczać będzie odłożenie w czasie perspektywy realizacji innego celu. Podmiot administracji będzie musiał dokonać oceny wagi danego celu z punktu widzenia aktualnych potrzeb społecznych. Cele mają różną wagę, przy czym kwestię „ważności” odnosić należy zawsze do ściśle określonego momentu i istniejących wówczas uwarunkowań. Postawić więc można tezę, że administrowanie jest sztuką dokonywania trafnych społecznie wyborów. Odłożenie w czasie realizacji celu oznaczać będzie, z jednej strony, ustalenie hierarchii celów, a z drugiej, ustalenie przedziału czasowego, w którym dany podmiot podejmie działania zmierzające do osiągnięcia celów niższej rangi.
Kilka słów należy odnieść jeszcze do samych celów. Zgodzić się należy z T. Kutą, że istnieją cele o różnym stopniu ważności47, choć wydaje mi się, że ich struktura jest bardziej rozbudowana i liczy co najmniej trzy szczeble. Najniżej znajdują się te cele, dla osiągnięcia których wymagane będzie zrealizowanie co najmniej jednego zadania publicznego. Umownie określić je można jako cele instrumentalne. Bardziej złożoną kategorią będą cele pośrednie, których uzyskanie wiązać się będzie ze spełnieniem co najmniej dwóch celów instrumentalnych. Cele pośrednie będą przy tym jakościowo inne, niż prosta suma celów instrumentalnych. Najbardziej złożoną i skomplikowaną kategorią będą cele trzeciego szczebla, które możemy określić jako cele podstawowe. Stanowią one konglomeraty celów pośrednich, a czasami i celów pośrednich z celami instrumentalnymi. One również nie są prostym zsumowaniem celów cząstkowych. Wyrażają podstawowe wartości, na których oparty został ustrój państwa, jak i relacje międzyludzkie.
Pojęcie zadania jest ściśle powiązane z pojęciem celu, a nawet mu przyporządkowane, gdyż pojawienie się celów warunkuje powstanie zadań. Zadania należy utożsamiać z postępowaniem zmierzającym do zrealizowania określonego jednostkowego celu albo celów. Wykonanie jakiegoś jednego zadania nie zawsze będzie się wiązać z osiągnięciem danego celu. Często cel zostanie spełniony dopiero po wypełnieniu wielu zadań. Zazwyczaj chodzić będzie o różnego rodzaju działania, choć w pewnych przypadkach zaniechanie administracji także będzie wykonaniem określonego zadania publicznego. Realizacja zadania przez administrację będzie mogła polegać także na dokonaniu jednej czynności, która uruchomi zachowania podmiotów funkcjonujących poza strukturą administracji publicznej. Dopiero wystąpienie tych czynności oznaczać będzie wykonanie danego zadania.
Tym sposobem dojść można do wniosku, że przez funkcję administracyjną należy rozumieć odwzorowanie celów podstawowych i przyporządkowanych im celów niższej rangi ustalanych na podstawie zadań publicznych. Przyjmuję, że istotę funkcji administracyjnej należy łączyć z „odwzorowaniem celów podstawowych i przyporządkowanych im celów pośrednich”48, jak i instrumentalnych. Powyższe wynika oczywiście z przyjęcia założenia, że badanie funkcji administracji publicznej nie może mieć charakteru abstrakcyjnego. Badać można funkcje spełniane przez konkretną administrację w danym czasie. W demokratycznych państwach prawnych miarodajne „odwzorowanie” celów następować powinno na podstawie sformalizowanych aktów władz państwowych, głównie aktów normatywnych. Ustrój demokratyczny tworzy bowiem gwarancję zgodności pomiędzy obowiązującym stanem prawnym a jego realizacją w codziennym życiu.
Konstrukcja pojęcia funkcji administracji zbudowana została w oderwaniu od kategorii metod i prawnych form realizacji zadań publicznych. Niektóre metody i prawne formy działania administracji „naturalnie powiązane” zostały z określonym rodzajem zadania (lub zadań), czy nawet funkcji administracji, choć ich realizacja byłaby możliwa również przy użyciu innych metod i środków. Czasami wymagałoby to dłuższego czasu i większych zasobów49. Ze względów więc prakseologicznych, ale także innych (głównie ekonomicznych) realizacja określonych zadań publicznych następuje przy użyciu pewnych metod i form. Nie oznacza to, że dla scharakteryzowania poszczególnych funkcji administracji należy rezygnować z kategorii metod i prawnych form realizacji zadań publicznych. Mogą one odegrać rolę w opisie funkcji, będzie to jednak rola akcydentalna, co nie znaczy, że zupełnie nieistotna.
[/hidepost]