O pojęciu funkcji administracji publicznej
[hidepost=1]
Typologia funkcji administracji publicznej
Konkretna administracja publiczna zajmuje się aktualnymi i charakterystycznymi dla niej – ze względu na epokę, stosunki ekonomiczne, techniczne, społeczne (i inne) – sprawami. Ich zakres jest zmienny w czasie. Pomimo tego w rozwoju administracji publicznych poszczególnych państw europejskiego kręgu kultury prawnej występują pewne wspólne elementy. Widoczne są przede wszystkim pewne etapy rozwoju (choć nie we wszystkich państwach występują one dokładnie w tym samym czasie50) i tendencje. Specyfikę tych etapów można oddać przy pomocy pojęcia funkcji administracyjnej, co pozwala uniknąć szczegółowych analiz wolumenów zadań wykonywanych przez dane administracje publiczne. Pojęcie funkcji jest więc narzędziem badawczym służącym ukazaniu przemian zachodzących w administracji publicznej (w rozumieniu głównie przedmiotowym) oraz w spełnianej przez nią roli w życiu zbiorowości i jednostki.
Wydaje się, że jako pierwszy w tak świadomy sposób na zmienność funkcji administracji publicznej uwagę zwrócił E. Forsthoff w swoim artykule „Die Verwaltung als Leistungstraeger”51,w którym posłużył się pojęciem Daseinvorsorge52 i dokonał wstępnej jego analizy53. Dzieło jego życia – Rechtsfragen der leistenden Verwaltung54 – poszerzyło uzasadnienie wcześniej wyrażonych przez niego poglądów, choć było już w chwili wydania w jakimś stopniu spóźnione względem dokonań nauki francuskiej55. Zasługą E. Forsthoffa było prowadzenie badań nad administracją publiczną nie tylko w sferze administracji ingerującej, lecz również i w tej jej części, która zajmowała się świadczeniem różnego rodzaju usług dla ludności, zabezpieczających jej sprawy socjalno-bytowe56. Dostrzegł on zmiany, które zaszły w strukturze i zakresie działania administracji publicznej w porównaniu do okresu liberalnego państwa prawa. Zmiany te przybrały już wówczas charakter zmian systemowych. Wywołane zostały ogromnymi przemianami społecznymi, gospodarczymi i politycznymi oraz rewolucją naukową, do których to zdarzeń doszło na przestrzeni XIX i w początkach XX w. Nie oznacza to, że w tym okresie administracja publiczna nie podejmowała jakichś pierwszych, „nieśmiałych” prób zaspokajania potrzeb socjalno-bytowych ludności, czy realizacji innych funkcji. Były one niezorganizowane, przypadkowe i stanowiły zwykle jednorazową reakcję na nietypową, jednostkową sytuację, zazwyczaj kryzysową. Nie miały również wyraźnych podstaw prawnych. Dopiero skala przeobrażeń wymusiła potrzebę rozwiązań systemowych, które w chwili ich wdrażania były już oczywiście w pewnym stopniu spóźnione w stosunku do istniejącej rzeczywistości57.
Analiza cytowanej dotychczas literatury wskazuje, że wyróżnianie poszczególnych funkcji administracyjnych jest sprawą konwencji58. W ninijszym opracowaniu przedstawiłem „typologię” funkcji administracji publicznej. Zrezygnowałem z „klasyfikowania” funkcji, gdyż musi ona być rozłączna i zupełna. Uważam, że sklasyfikowanie funkcji administracyjnych w poszczególnych okresach jest bardzo trudne. Typologia nie wymaga takich rygorów, i oprócz tego, że nie musi być rozłączna i zupełna, nie wyklucza podziałów krzyżowych59, a pomimo to pozwala na osiąganie zadowalających rezultatów poznawczych60. Pozwala ona na oddanie istoty administracji publicznej w danym momencie dziejowym, określenie przyczyn takiego lub innego jej kształtu, a następnie wskazanie kierunków jej zmian w przyszłości. Podobne dylematy naukowo-badawcze związane z klasyfikowaniem, względnie typologizowaniem towarzyszyły już wcześniej poszukiwaniom innych przedstawicieli nauki61.
W moim przekonaniu można wyróżnić w kolejności chronologicznej następujące rodzaje funkcji administracyjnych: funkcję porządkowo(policyjno)-reglamentacyjną, funkcję nadzorczą, funkcję administracji świadczącej, funkcję planistyczną oraz najnowszą – funkcję regulacyjną. Nie pojawiły się one jednocześnie. Administracja przystępowała do realizowania kolejnej funkcji, zachowując dotychczas spełniane funkcje, przy czym następowały wówczas pewne ograniczenia zakresu lub modyfikacje ich treści.
W XIX w. kryterium wyróżnienia administracji publicznej był sposób kształtowania przez administrację pozycji prawnej jednostki. Była ona kształtowana w sposób władczy62. Założenia ideologiczne państwa liberalnego sprowadziły rolę administracji do czynnika czuwającego nad prawidłowym korzystaniem przez jednostkę z przyznanej jej wolności, która miała być gwarantem samodzielnego zaspokojenia przez jednostkę i społeczeństwo swych potrzeb. Stąd też zakres spełnianych przez administrację funkcji ograniczony został do funkcji policyjno-reglamentacyjnej oraz funkcji nadzorczej63. Założenie to okazało się błędne. Zachodzące przemiany zewnętrzne wymusiły na administracji zmiany jej funkcji. Na przełomie XIX i XX w. kryterium władczości okazało się „za ciasne” do oddania istoty działalności administracji publicznej. Zaczęła ona bowiem realizować także działania inne niż władcze, w postaci tzw. pieczy administracyjnej. We Francji doszło wówczas do głośnego naukowego dyskursu pomiędzy L. Duguit a M. Hauriou i ich szkołami na temat tego, co jest znamieniem działania i istotą administracji: władza publiczna, czy też służba publiczna, inaczej mówiąc środek działania, czy też cel działania64. W jej wyniku rozwinięta została i ukształtowana doktryna służby publicznej, która ukierunkowała dalszy rozwój prawa i nauki francuskiej, jak również wywarła wielki wpływ na prawo i naukę w innych krajach europejskich. Takie zjawiska, jak przede wszystkim koncentracja wielkich rzesz ludności na niewielkim obszarze u schyłku XIX w. zrodziły potrzebę świadczenia przez administrację różnego rodzaju usług socjalno-bytowych. Doszło tym sposobem do wyodrębnienia się kolejnej funkcji – funkcji administracji świadczącej65.
Na koniec XIX w. przypada również eksplozja przyrostu naturalnego66 w Europie i wielkie migracje ludności. Jest to także okres niespotykanego i obejmującego w zasadzie całą Europę boomu budowlanego, który często prowadził do chaosu zabudowy i związanych z tym konfliktów67. Końcem XIX w. i w pierwszej połowie XX w. – życie zrodziło więc potrzebę planowania, w tym głównie planowania przestrzennego68. Rodzi się tym samym funkcja planistyczna, której podstawowymi elementami są planowanie przestrzenne i finansowe69. Obecnie wszystkie te funkcje są w dalszym ciągu wykonywane przez administrację publiczną, choć jakościowo lub ilościowo odmiennie. Nowym rodzajem funkcji administracyjnej jest funkcja regulacyjna70. Jej istota pozwala na scharakteryzowanie oblicza współczesnej administracji publicznej. Jej początków w Europie Zachodniej szukać należy w latach 80. XX w., a w Polsce w latach 90. XX w., co związane jest ze stanem rozwoju społeczno-gospodarczego oraz procesem integracji z Unią Europejską, który wpływał na dostosowywanie polskiego prawa do prawa unijnego71. Opóźnienie w rozwoju gospodarczym i społecznym Polski stało się przyczyną późniejszego pojawienia się funkcji regulacyjnej. Pewne zjawiska administracyjno-prawne oraz związane z nimi kwestie sporne są bowiem funkcją rozwoju cywilizacyjnego. Główną przyczyną narodzin nowej funkcji było rozpoczęcie procesów prywatyzacyjnych, które przekształciły szereg dotychczasowych zadań administracyjnych w kategorię zadań publicznych72. Przez funkcję regulacyjną należy rozumieć tę część działalności administracji publicznej, która przybiera postać ciągów działań (w przyjętym powyżej znaczeniu) nakierowanych na realizację dobra wspólnego przez zapewnienie ciągłości i powszechności, jak również przewidzianej przez prawo jakości (standardów) określonych przepisami prawa usług, świadczonych na rzecz ludności przez podmioty prywatne wykonujące sprywatyzowane zadania publiczne (zwykle z zakresu dotychczasowej administracji świadczącej). Administracja regulacyjna dąży do jak najpełniejszego wprzężenia podmiotów prywatnych w realizację dobra wspólnego, przy zachowaniu filozofii ich działalności73. Wykonywanie funkcji regulacyjnej jest najbardziej charakterystyczną cechą współczesnych administracji publicznych, pozwalającą oddać ich istotę.
[/hidepost]