Opinia prawna na temat skutków wadliwości postępowania nominacyjnego sędziów Sądu Najwyższego w aspekcie skuteczności ich powołania
[hidepost]
Polityczny charakter procedury kształtowania składu KRS, w zakresie dotyczącym reprezentantów środowiska sędziowskiego, per se determinuje ich wybór przez posłów. W żaden sposób nie neutralizuje tego mankamentu konstrukcja art. 11d ust. 5, zgodnie z którą wyboru dokonuje Sejm kwalifikowaną większością 3/5 głosów, co – zgodnie z intencją wyrażoną przez Prezydenta w uzasadnieniu do projektu – miało nadać aktowi kreacji charakter ponadpartyjnego konsensusu. Alternatywą dla tak ukształtowanej procedury wyboru jest bowiem wybór członków Rady bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Ów stricte partyjny tryb powoływania składu sędziowskiego Rady ustawodawca wprowadził na wypadek, gdyby nie udało się obsadzić wszystkich 15 stanowisk sędziowskich w KRS w procedurze zasadniczej (art. 11d ust. 6) Określony w ustawie tryb zgłaszania kandydatów na „sędziowskich” członków KRS przewiduje relatywnie niski wymóg zgromadzenia zaledwie 2000 podpisów obywateli oraz 25 podpisów sędziów pod konkretną kandydaturą. Nietrudno zatem przewidzieć, że zgłoszonych w tym trybie kandydatur może być na tyle dużo, że w żadnym przypadku nie uda się dokonać wyboru członków KRS większością aż 3/5 głosów. Wówczas, procedura rezerwowa, przyjęta w przywołanym przepisie przybierze w praktyce charakter procedury zasadniczej, nadając iluzoryczny charakter wyrażonej przez ustawodawcę idei wybierania sędziów do KRS ponad podziałami partyjnymi, czyli z aktywnym udziałem opozycji parlamentarnej.
Przyjęta w obecnej ustawie formuła stylizowania procedury wyboru sędziów do KRS na wzór wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego – z zastrzeżeniem szczególnego wyeksponowania roli Marszałka Sejmu – nie tylko nie znajduje uzasadnienia w świetle dotychczasowych polskich regulacji w tym zakresie, ale wymyka się również logice postrzegania KRS jako organu stojącego na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Ustrojowa rola tego organu jest bowiem diametralnie różna od tej, którą w ramach zasady podziału władzy – a zwłaszcza mechanizmów hamowania i równowagi – odgrywa Trybunał Konstytucyjny, niejako „systemowo” uwikłany w mechanizmy decydowania politycznego, z uwagi na kompetencje w zakresie kontroli konstytucyjności prawa (o ile je rzeczywiście i efektywnie realizuje). Istotą wymiaru sprawiedliwości, nad prawidłowym funkcjonowaniem którego czuwa KRS, jest zaś odseparowanie od władzy politycznej. Stanowi to rudymentarną cechę działania sądów we wszystkich państwach, przyjmujących system rządów parlamentarnych, niezależnie od ich modelowych niuansów.
Nowelizacja ustawy o KRS z 8.12.2017 r. wygasiła kadencję dotychczasowych członków tego organu, wybranych z grona sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych, z dniem rozpoczęcia wspólnej kadencji nowych członków KRS, wybranych przez Sejm. Przyjęta regulacja narusza normę art. 187 ust. 3 Konstytucji RP, gwarantującą wybranym członkom KRS czteroletnią kadencję. Przypadki, kiedy może ona skończyć się przedwcześnie, mają charakter indywidualny i enumeratywnie wymienione są w ustawie (art. 14 ust. 1). W tym względzie, jakiekolwiek modyfikacje postanowień Konstytucji w drodze regulacji ustawowej bez wątpienia naruszają zasadę nadrzędności Konstytucji, wyrażoną w art. 8 ustawy zasadniczej, godząc tym samym w zasadę demokratycznego państwa prawnego, której nadrzędność Konstytucji jest podstawowym elementem. Nie budzi wreszcie wątpliwości fakt, że kadencyjność i jej ochrona stanowi jeden z koniecznych atrybutów instytucjonalnej i osobowej niezależności sądów, jak również organów stojących na straży tej wartości10. Co prawda, w utrwalonym pod rządami obecnej Konstytucji orzecznictwie TK dopuszcza się możliwość wprowadzania w tym zakresie pewnych ograniczeń, ale mogą mieć one wyłącznie charakter indywidualny, a ponadto za ich stosowaniem musi przemawiać ważny interes publiczny11. Jeżeli regulacja ustawowa tych wymagań nie spełnia, to niezależnie od tego, że jest ona niekonstytucyjna, musi być również uznana za nieskuteczną w zakresie, w jakim znosi ona regulację konstytucyjną. Innymi słowy, nieskuteczne jest ustawowe skrócenie kadencji sędziów zasiadających w KRS przed upływem kadencji, o której mowa w art. 187 ust. 3 Konstytucji RP. Osoby wybrane na miejsca sędziów, których kadencję nieskutecznie skrócono, są osobami nieuprawnionymi do zasiadania w KRS do momentu aż kadencja wcześniej wybranych członków ulegnie zakończeniu.
Rekapitulując poczynione wyżej ustalenia, dotyczące kwestii przerwania kadencji dotychczasowych członków Krajowej Rady Sądownictwa, wybranych spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych oraz sądów wojskowych, w związku ze zmianą procedury wyboru członków KRS, rekrutujących się spośród sędziów, należy jednoznacznie stwierdzić, że przepisy, przyjęte w tym zakresie w ustawie z 8.12.2017 r., nowelizującej ustawę o KRS są niezgodne z art. 187 ust. 3 Konstytucji RP, jak również z zasadą nadrzędności Konstytucji, określoną w jej art. 8 ust. 1, w zakresie, w jakim modyfikują konstytucyjną formułę kadencji członków KRS poprzez regulację ustawową. Przepisy te naruszają również zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz wynikającą z niej zasadę legalizmu (art. 7), gdyż przewidują mechanizm, za pomocą którego ustawodawca – wbrew granicom wyznaczonym postanowieniami Konstytucji – może swobodnie ograniczać kadencję członków KRS, pod pozorem wprowadzania ustawowych zmian w organizacji i strukturze tego organu.
W kontekście wszystkich powyższych uwag, rozwiązania przyjęte w trybie nowelizacji ustawy o KRS z 8.12.2017 r. powielają, sprzeczne z Konstytucją RP założenia ustawy z 12.7.2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw. W zakresie dotyczącym wyboru sędziów do KRS są bowiem niezgodne z zasadą podziału władzy i równoważenia się władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji RP), jak również z zasadą niezależności sądów (art. 173 Konstytucji RP) i niezawisłości sędziów (art. 178 Konstytucji RP).
Z uwagi na zakres ingerencji władzy ustawodawczej w sferę kształtowania składu i funkcjonowania Krajowej Rady Sądownictwa jako organu konstytucyjnie umocowanego do ochrony niezależności sądów i niezależności sędziów, wprowadzone regulacje wywołują również poważne zastrzeżenia z punktu widzenia ich zgodności z normami wiążącego Rzeczpospolitą Polską prawa międzynarodowego.
Zasada niezależności sądów i niezawisłości sędziów stanowi współcześnie niekwestionowany standard międzynarodowy i konstytucyjny12. Podstawowe wymogi w tym zakresie wynikają z art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka sporządzonej w Rzymie 4.11.1950 r.13 oraz z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Artykuł 6 Konwencji statuuje prawo do rzetelnego procesu sądowego. W płaszczyźnie ustrojowej, rzetelność ta wyraża się rozpoznawaniem spraw indywidualnych przez niezawisłe i bezstronne sądy, ustanowione ustawą14. Niezawisłość i bezstronność implikuje z kolei konieczność odpowiedniego odseparowania władzy sądowniczej od legislatywy i egzekutywy, zarówno w wymiarze strukturalno-organizacyjnym, jak i funkcjonalnym. W szczególny sposób orzecznictwo Trybunału w Strasburgu akcentuje potrzebę zagwarantowania niezawisłości sędziowskiej poprzez ograniczenie ingerencji władzy ustawodawczej i wykonawczej w funkcjonowanie sądów15. W ocenie Trybunału, o zakresie niezależności sądów i niezawisłości sędziów w istotny sposób przesądzają takie czynniki, jak sposób powoływania sędziów, okres sprawowania przez nich funkcji, istnienie (lub nie) gwarancji ochrony przed naciskami zewnętrznymi, w tym zwłaszcza o politycznym charakterze, a także to, czy sąd jest postrzegany jako niezawisły16. Należy przy tym wyraźnie zaznaczyć, ze Konwencja nie sprzeciwia się systemowi mianowania sędziów przez władzę wykonawczą, jak i przez parlament, piętnuje natomiast praktykę „wikłania” sędziów w zależności polityczne, w związku z procedurą ich powoływania17.
[/hidepost]