Opinia prawna na temat skutków wadliwości postępowania nominacyjnego sędziów Sądu Najwyższego w aspekcie skuteczności ich powołania

(inne teksty tego autora)

[hidepost]

I w końcu, co najistotniejsze, na przeszkodzie uznania omawianego obwieszczenia za prerogatywę stoi zasada (domniemanie) kontrasygnaty aktów urzędowych Prezydenta wywodzona z art. 144 ust. 2 Konstytucji RP²⁴. Wyjątki od tej zasady wymienione w art. 144 ust. 3 Konstytucji RP nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający²⁵. Włączenie do katalogu prerogatyw każdej nowej kompetencji przyznanej głowie państwa przez ustawę wymaga każdorazowej nowelizacji art. 144 ust. 3 Konstytucji RP polegającej na dodaniu tej kompetencji do zawartego w tym przepisie katalogu prerogatyw. Jeśli są to kompetencje dotyczące władzy sądowniczej, to wówczas nowelizacja art. 144 ust. 3 Konstytucji RP jest nawet konieczna, bowiem jej brak – o czym wcześniej już wspomniano – gwarantuje rządowi wpływ na funkcjonowanie sądów, co z punktu widzenia konstytucyjnych zasad niezależności i odrębności sądów oraz niezawisłości sędziów, jest niedopuszczalne. Takie stanowisko ponad dekadę temu zajął Trybunał Konstytucyjny, który w pełnoskładowym wyroku z 23.3.2006 r. orzekł niekonstytucyjność przepisu przyznającemu Prezydentowi kompetencje do powołania i odwołania przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji spośród członków tego organu²⁶, która to kompetencja wcześniej przysługiwała Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji. W uzasadnieniu tego wyroku TK stwierdził: „powołując (odwołując) Przewodniczącego KRRiT Prezydent RP każdorazowo musiałby uzyskiwać zgodę (podpis, kontrasygnatę) Prezesa Rady Ministrów na ten akt urzędowy. Przyjęcie rozwiązania, zgodnie z którym Prezes Rady Ministrów posiada faktyczny wpływ na obsadę kierowniczego urzędu w KRRiT, uzależnia Przewodniczącego od rządu i tym samym ogranicza jego samodzielność. Rozwiązanie to w konsekwencji ogranicza także niezależność KRRiT – organu państwa wykonującego swoje zadania w obszarze ochrony prawa i kontroli państwowej. Prowadzi także do zachwiania pozycji KRRiT jako szczególnego organu, którego racją istnienia jest wypełnianie zadań w zakresie funkcjonowania mediów elektronicznych niezależnie od rządu”. Skoro TK uznał, że niekonstytucyjna jest regulacja przyznająca rządowi – przez instytucję kontrasygnaty – wpływ na powoływanie przewodniczącego KRRiT, to tym bardziej niekonstytucyjna jest regulacja przyznająca rządowi ten sam wpływ na powoływanie sędziów SN, a konkretnie na podejmowanie decyzji w przedmiocie liczby stanowisk sędziowskich w SN, które będą obsadzane w danej procedurze nominacyjnej oraz w przedmiocie uruchomienia tej procedury, w tym wyboru właściwego momentu”.

Należy przy tym zauważyć, że we wspomnianym wyroku z 23.3.2006 r. (K 4/06), Trybunał Konstytucyjny wyraźnie odrzucił możliwość przyjmowania na gruncie obecnie obowiązującej Konstytucji RP koncepcji prerogatyw pochodnych i analogicznych, która to koncepcja przywoływana jest dla obrony rozwiązania przyjętego w nowej ustawie o SN. Jak stwierdził TK w uzasadnieniu tego wyroku: „brak jest podstaw do uznania, że uprawnienia Prezydenta wykonywane na podstawie art. 144 ust. 3 Konstytucji RP mogą być rozszerzane drogą ustawową na zasadzie »dalszego ciągu« aktu zwolnionego z kontrasygnaty, czy na zasadzie kompetencji analogicznych”. Pogląd ten, choć wyrażony 13 lat temu, nadal pozostaje aktualny. Jest on także podzielany przez znaczną część doktryny prawa konstytucyjnego²⁷. Jak zauważa B. Szczurowski: „Rzeczywiście istotna część kompetencji prezydenta niezamieszczonych w art. 144 ust. 3 Konstytucji powinna być – z uwagi na swój cel – zwolniona od kontrasygnaty (dotyczy to przede wszystkim kompetencji kreacyjnych dotyczących sądownictwa i organów niezależnych od administracji rządowej). Jednakże postulat zmian w tym zakresie ma (…) znaczenie jedynie na płaszczyźnie de lege ferenda. Ewentualnych niekonsekwencji ustrojodawcy nie można bowiem naprawiać w drodze zabiegów interpretacyjnych, które same prowadzą do naruszenia konstytucji”²⁸. Autor ten jednocześnie zauważa, że: „W razie zaistnienia (…) kontrowersji głowa państwa winna zatem przyjąć, zgodnie z regułą exceptiones non sunt extendendae, że dany akt urzędowy wymaga dla swej ważności podpisu szefa rządu. Taki sposób działania (…) bardziej bowiem odpowiada treści zasady kontrasygnaty wyrażonej w art. 144 ust. 2 Konstytucji. Rozszerzanie przez prezydenta zakresu prerogatyw na mocy własnej decyzji rodzi poważne ryzyko naruszenia ustawy zasadniczej, której ochrona jest jego obowiązkiem”²⁹.

Nawet jednak gdyby zaaprobować pogląd o dopuszczalności stosowania odrzuconej przez TK koncepcji prerogatyw pochodnych i analogicznych, to należałoby dojść do wniosku, że obwieszczenie o liczbie wolnych stanowisk sędziego SN nie jest kompetencją, pochodną ani analogiczną wobec kompetencji do powołania sędziów mieszczącej się w katalogu prerogatyw głowy państwa (zob. art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji RP). Prerogatywę pochodną można przyjąć tam, gdzie kompetencja niewymieniona w katalogu prerogatyw jest niezbędna dla prawidłowej realizacji kompetencji będącej prerogatywą³⁰. Obwieszczenie o wolnym stanowisku sędziego SN nie jest czynnością niezbędną dla prawidłowej realizacji czynności powołania sędziego SN, co potwierdza fakt, że w latach 2002–2017 ta pierwsza kompetencja nie przysługiwała Prezydentowi, lecz Pierwszemu Prezesowi SN, i w żaden sposób nie wpływało to na prawidłowość wykonywania przez głowę państwa tej drugiej kompetencji. Obie te czynności mają zupełnie różny charakter, co stoi na przeszkodzie odnoszenia do nich koncepcji prerogatyw analogicznych. Obwieszczenie o wolnych stanowiskach sędziego SN ma charakter informacyjny, a także inicjuje procedurę nominacyjną, zaś powołanie sędziego SN ma charakter władczy i procedurę tę finalizuje. Co więcej, między tymi dwoma aktami urzędowymi głowy państwa nie ma również ciągłości realizacji kompetencji, bowiem pomiędzy ogłoszeniem o wolnych stanowiskach sędziego SN a powołaniem sędziów SN na te stanowiska ustawa przewiduje całą sekwencję czynności podejmowanych przez różne podmioty, takich jak zgłoszenia kandydatów na wolne stanowiska, weryfikowanie przez KRS tych kandydatur, wnioskowanie przez ten organ o powołanie konkretnych osób na sędziów SN.

Stwierdzenie, że obwieszczenie Prezydenta o wolnych stanowiskach sędziego SN ogłaszane w Dzienniku Urzędowym „Monitor Polski” nie jest prerogatywą prowadzi zatem do wniosku, że ten akt urzędowy głowy państwa wymaga dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów. Rozwiązanie to przyjęte przez ustawodawcę w treści art. 31 § 1 ustawy o SN z 2017 r. jest niekonstytucyjne, bowiem umożliwia Prezesowi Rady Ministrów kontrasygnującemu akt urzędowy Prezydenta, a tym samym również rządowi ponoszącemu odpowiedzialność polityczną za ten akt, wpływanie na uruchomienie procedury wyboru sędziów SN i na zakres tej procedury wyznaczony liczbą stanowisk sędziowskich przeznaczonych do obsadzenia.

Niezależnie od niekonstytucyjności tego rozwiązania, należy zauważyć, że dotychczas było ono stosowane przez Prezydenta i Prezesa Rady Ministrów w sposób naruszający art. 144 ust. 2 Konstytucji RP. Opublikowane bowiem 29.6.2018 r. w Monitorze Polskim obwieszczenie Prezydenta RP z 24.5.2018 r. Nr 127.1.2018 o wolnych stanowiskach sędziego w Sądzie Najwyższym³¹ nie zostało opatrzone kontrasygnatą Prezesa Rady Ministrów, a tym samym – w świetle art. 144 ust. 2 Konstytucji RP – było nieważne. Jak podkreślał niegdyś P. Sarnecki: „Kontrasygnata aktów urzędowych prezydenta wymagana jest dla ich »ważności« – tzn. że skutki, przewidziane przez prawo jako konsekwencje wydania danego aktu urzędowego, zaczynają występować dopiero po jego podpisaniu przez premiera. Akt niekontrasygnowany skutków takich nie wywiera, choćby nawet Kancelaria Prezydenta spowodowała ich rozesłanie, doręczenie, zawiadomienie itp. Organom zobowiązanym do realizacji aktów prezydenta nie wolno realizować aktów niekontrasygnowanych, podmioty »uprawnione« na ich podstawie nie mogą podnosić żadnych roszczeń, akty te nie mogą być ogłaszane w oficjalnych organach publikacyjnych itd.”³². Analogiczne stanowisko w kwestii skutków aktów urzędowych Prezydenta podjętych bez dochowania wymogu kontrasygnaty prezentuje również w swoim orzecznictwie TK. We wspomnianym już wcześniej wyroku K 4/06 TK stwierdził, że: „niezgodność z Konstytucją przepisu ustawy przyznającego Prezydentowi RP kompetencje do powoływania i odwoływania Przewodniczącego KRRiT pozbawia akt powołania na to stanowisko podstawy prawnej z dniem ogłoszenia wyroku. Od tego momentu Przewodniczący nie może sprawować swoich funkcji, ponieważ przestała istnieć podstawa prawna, która określała tryb jego powołania. Wniosek ten jest niezależny od tego, że wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie czyni nieważnym samego aktu powołania Przewodniczącego. Natomiast w świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalna byłaby sytuacja, w której organ władzy publicznej powołany w trybie niezgodnym z Konstytucją, wykonywałby swoje kompetencje. Ocena ważności aktów indywidualnych wydawanych przez Przewodniczącego KRRiT należy do kompetencji sądów”.

Skoro akt urzędowy inicjujący procedurę powołania sędziów SN jest nieważny z powodu braku kontrasygnaty, to nieważna jest również cała ta procedura, a co za tym idzie także wieńczące ją akty powołania sędziów SN przez Prezydenta. Nieważność aktu urzędowego z powodu braku kontrasygnaty nie może być przy tym w żaden sposób konwalidowana, w tym również przez późniejszy akt urzędowy zwolniony z wymogu kontrasygnaty. Każdy akt urzędowy głowy państwa z punktu widzenia wymogu uzyskania kontrasygnaty oceniany jest bowiem odrębnie od innych aktów urzędowych i niezależnie od tego, czy owe inne akty urzędowe również takiej kontrasygnaty wymagają, czy też od wymogu jej uzyskania są zwolnione.

[/hidepost]