Opinia prawna w sprawie zgodności z Konstytucją obwieszczenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 24.5.2018 r. Nr 127.1.2018 o wolnych stanowiskach sędziego w Sądzie Najwyższym, wydanego bez kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów
I. Zakres przedmiotowy opinii
W dniu 29.6.2018 r. w Monitorze Polskim zostało opublikowane obwieszczenie Prezydenta RP z 24.5.2018 r. nr 127.1.2018 o wolnych stanowiskach sędziego w Sądzie Najwyższym. Obwieszczenie to zostało opublikowane bez uzyskania kontrasygnaty w postaci podpisu Prezesa Rady Ministrów.
Celem niniejszej opinii prawnej jest ustalenie, czy kontrasygnata pod tym aktem urzędowym Prezydenta RP była wymagana konstytucyjnie oraz – jeśli tak jest – jakie są skutki prawne ogłoszenia obwieszczenia z jej pominięciem.
[hidepost]
II. Analiza prawna
1. Akty urzędowe Prezydenta a obowiązek kontrasygnaty
Wydawanie aktów urzędowych przez Prezydenta regulują przepisy Konstytucji RP oraz przepisy różnych ustaw. Do aktów tych należy zaliczyć wszelkiego rodzaju czynności mające formę pisemną podejmowane przez Prezydenta celem wykonania przysługujących mu konstytucyjnych i ustawowych kompetencji. Zgodnie z art. 144 ust. 2 Konstytucji RP akty urzędowe Prezydenta RP wymagają dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów, który przez podpisanie aktu ponosi odpowiedzialność przed Sejmem. Ów podpis, określany mianem kontrasygnaty, oznacza zatem przyjęcie przez podmiot kontrasygnujący odpowiedzialności politycznej za treść aktu urzędowego głowy państwa. Z wymogu uzyskania kontrasygnaty zwolnione są jedynie akty urzędowe wymienione w art. 144 ust. 3 Konstytucji RP, określane w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym mianem prerogatyw. Wspomniany przepis zawiera 30 prerogatyw Prezydenta, z których każda stanowi kompetencję o autonomicznym statusie konstytucyjnym. Prerogatywy określane są przez TK mianem „osobistego uprawnienia”, które „pozostaje w sferze wyłącznej gestii i odpowiedzialności Prezydenta, aczkolwiek nie znaczy to, że może on działać całkowicie dowolnie – wiążą go zasady i wartości wyrażone w Konstytucji, nad której przestrzeganiem, zgodnie z art. 126 ust. 2 Konstytucji, ma obowiązek czuwać”. Trybunał Konstytucyjny podkreśla w swoim orzecznictwie, że: „Przypisywanie prerogatywom prezydenckim charakteru aktów uprawniających głowę państwa do podejmowania określonych działań w sposób całkowicie autonomiczny, uzależniony wyłącznie od swobodnego uznania Prezydenta, pozostaje w sprzeczności z podstawowymi założeniami ustroju państwa opierającego się na podziale i równowadze władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji) oraz zasadzie legalizmu (art. 7 Konstytucji). W tym kontekście nie można uprawnień Prezydenta związanych z wydawaniem aktów urzędowych określonych w art. 144 ust. 3 Konstytucji postrzegać jako swoistej sfery władzy dyskrecjonalnej głowy państwa”.
Zasada, zgodnie z którą każdy akt urzędowy Prezydenta niebędący prerogatywą wymaga kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów, ma rangę konstytucyjną, co oznacza, że ustawodawca nie może zasady tej zmieniać, ani modyfikować jej treści, wskazując akty urzędowe, które wymagają uzyskania kontrasygnaty oraz te, które ze wspomnianego wymogu są zwolnione. Przepis art. 144 ust. 2 Konstytucji RP ustanawia również domniemanie kontrasygnaty aktów urzędowych Prezydenta, bowiem jest ona wymagana dla każdego aktu urzędowego poza aktami wymienionymi literalnie w art. 144 ust. 3 Konstytucji RP. Ten ostatni przepis ustanawia wyjątki od zasady kontrasygnaty, które w związku z tym nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W doktrynie prawa przyjmuje się jednak, że w niektórych przypadkach prerogatywą objęte są także akty Prezydenta stanowiące realizację kompetencji pochodnych wobec aktów objętych wprost prerogatywą (np. prawo do wycofania przez Prezydenta z Sejmu własnego projektu ustawy). W każdym jednak przypadku musi zostać zachowany ścisły związek między pochodnym aktem urzędowym Prezydenta a prerogatywą stanowiącą podstawę do zwolnienia go z kontrasygnaty.
Kontrasygnata jest wymagana do ważności aktu urzędowego Prezydenta, a jej brak oznacza, że akt urzędowy Prezydenta objęty wymogiem kontrasygnaty nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Podpisanie przez Prezesa Rady Ministrów aktu urzędowego Prezydenta rodzi odpowiedzialność polityczną przed Sejmem Prezesa Rady Ministrów (a w praktyce całego rządu, bowiem Konstytucja nie przewiduje możliwości uchwalenia Prezesowi Rady Ministrów indywidualnego wotum nieufności), co ma o tyle istotne znaczenie, że głowa państwa za swoje akty urzędowe tego rodzaju odpowiedzialności nie ponosi. Dodatkowo kontrasygnata pozwala na rozszerzenie odpowiedzialności konstytucyjnej, gdyż za naruszenie Konstytucji lub ustawy przez akt urzędowy Prezydenta objęty kontrasygnatą odpowiedzialność ponosi zarówno Prezydent, jak i Prezes Rady Ministrów, który akt kontrasygnował. Dodać ponadto należy, że instytucja kontrasygnaty wymusza współpracę Prezydenta i Prezesa Rady Ministrów (rządu), angażując oba te organy w proces podjęcia decyzji objętej aktem urzędowym głowy państwa. Z uwagi na to, że Prezes Rady Ministrów może odmówić podpisania aktu urzędowego Prezydenta, w praktyce najczęściej jego treść jest z nim odpowiednio wcześniej uzgadniana i przez niego uprzednio aprobowana.
[/hidepost]