Opinia prawna w sprawie zgodności z Konstytucją obwieszczenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 24.5.2018 r. Nr 127.1.2018 o wolnych stanowiskach sędziego w Sądzie Najwyższym, wydanego bez kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów
[hidepost]
2. Dopuszczalność przyznania Prezydentowi w ustawie kompetencji do ogłoszenia obwieszczenia o wolnych stanowiskach sędziego w SN
Ustawodawca ma prawo przyznać Prezydentowi dodatkowe kompetencje mieszczące się w ramach jego funkcji i zadań, o których mowa w art. 126 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Swoboda ustawodawcy w tym zakresie jest jednak ograniczona. Nie może on bowiem przyznać Prezydentowi nowych kompetencji z naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału władzy i związanego z tą zasadą podziału kompetencji między poszczególne organy państwa i segmenty władzy. W konsekwencji w tych obszarach, w których Konstytucja nie przewiduje jakichkolwiek kompetencji rządu, a takim właśnie obszarem jest obszar władzy sądowniczej, ustawodawca nie może włączać rządu w proces decyzyjny, w tym za pośrednictwem instytucji kontrasygnaty, bowiem tego rodzaju regulacja ustawowa zawsze będzie pozostawać w sprzeczności z Konstytucją. Stąd też przyznanie Prezydentowi w drodze ustawy o SN z 2017 r. nowej kompetencji dotyczącej SN i sędziów tego sądu byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby jednocześnie ową kompetencję włączyć do katalogu prerogatyw głowy państwa, o którym mowa w art. 144 ust. 3 Konstytucji RP. Tylko bowiem tego rodzaju zmiana Konstytucji gwarantuje brak wpływu rządu na funkcjonowanie SN, a tym samym również zachowanie konstytucyjnych zasad niezależności SN i niezawisłości jego sędziów.
Zasadność tej ostatniej tezy potwierdza wydany w pełnym składzie wyrok z 23.3.2006 r.1, w którym TK orzekł niekonstytucyjność przepisu przyznającemu Prezydentowi kompetencje do powołania i odwołania przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji spośród członków tego organu, która to kompetencja wcześniej przysługiwała Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji. W uzasadnieniu tego wyroku TK stwierdził: „powołując (odwołując) Przewodniczącego KRRiT Prezydent RP każdorazowo musiałby uzyskiwać zgodę (podpis, kontrasygnatę) Prezesa Rady Ministrów na ten akt urzędowy. Przyjęcie rozwiązania, zgodnie z którym Prezes Rady Ministrów posiada faktyczny wpływ na obsadę kierowniczego urzędu w KRRiT, uzależnia Przewodniczącego od rządu i tym samym ogranicza jego samodzielność. Rozwiązanie to w konsekwencji ogranicza także niezależność KRRiT – organu państwa wykonującego swoje zadania w obszarze ochrony prawa i kontroli państwowej. Prowadzi także do zachwiania pozycji KRRiT jako szczególnego organu, którego racją istnienia jest wypełnianie zadań w zakresie funkcjonowania mediów elektronicznych niezależnie od rządu”.
Przenosząc te ustalenia na kanwę zagadnienia prawnego objętego niniejszą opinią, należy stwierdzić, że skoro – zdaniem TK – rząd nie powinien mieć wpływu na powoływanie przewodniczącego niezależnego organu, jakim jest Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, to tym bardziej nie powinien mieć wpływu na powoływanie sędziów, w tym również sędziów Sądu Najwyższego, których niezawisłość i niezależność jest konstytucyjnie gwarantowana jeszcze silniej niż w przypadku Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.
Przyznanie Prezydentowi w art. 31 § 1 ustawy o SN prawa do ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia dotyczącego liczby wolnych stanowisk sędziego przewidzianych do objęcia w poszczególnych izbach Sądu Najwyższego, należy uznać – z uwagi na oczywiste naruszenie zasady podziału władz i niezależności Sądu Najwyższego – za sprzeczne z Konstytucją. Unormowanie to przyznaje Prezesowi Rady Ministrów prawo do współdecydowania przez podpisanie aktu urzędowego głowy państwa o uruchomieniu procedury naboru na wolne stanowiska sędziego w SN. Oznacza to, że ustawodawca przyznał rządowi kompetencję w obszarze, w którym Konstytucja kompetencje rządu wyklucza.
3. Brak możliwości uznania nowej kompetencji Prezydenta za prerogatywę
Wspomniano wcześniej, że z wymogu uzyskania kontrasygnaty zwolnione są akty urzędowe Prezydenta RP enumeratywnie wskazane w art. 144 ust. 3 Konstytucji RP. Wśród 30 prerogatyw wymienionych w tym przepisie nie ma mowy o prawie do ogłoszenia obwieszczenia o liczbie wolnych stanowisk sędziego przewidzianych do objęcia w poszczególnych izbach Sądu Najwyższego. Fakt ten nie może dziwić, bowiem jest to kompetencja, która w świetle poprzedniej ustawy o SN z 2002 r. przysługiwała Pierwszemu Prezesowi Sądu Najwyższego. Dopiero art. 31 § 1 ustawy o SN z 2017 r. kompetencję tę przyznał Prezydentowi. Zgodnie bowiem z tym przepisem „Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, po zasięgnięciu opinii Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, obwieszcza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” liczbę wolnych stanowisk sędziego przewidzianych do objęcia w poszczególnych izbach Sądu Najwyższego”. Z tego właśnie powodu, iż kompetencja ta poprzednio przysługiwała innemu organowi konstytucyjnemu nie można uznać, że jest ona kompetencją pochodną względem innej kompetencji Prezydenta, a mianowicie kompetencji do powołania sędziów, która jest ujęta w katalogu prerogatyw (art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji RP).
Analogicznie we wspomnianym wyroku o sygn. K 4/06 Trybunał stwierdził, że kompetencją pochodną względem kompetencji do powołania członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (art. 144 ust. 3 pkt 27 Konstytucji RP) nie jest kompetencja do powołania i odwołania przewodniczącego tego organu spośród jego członków. W wyroku tym TK wyraźnie odrzucił możliwość stosowania koncepcji prerogatyw pochodnych i analogicznych, którą wcześniej proponowali niektórzy przedstawiciele doktryny prawa, stwierdzając: „brak jest podstaw do uznania, że uprawnienia Prezydenta wykonywane na podstawie art. 144 ust. 3 Konstytucji mogą być rozszerzane drogą ustawową na zasadzie »dalszego ciągu« aktu zwolnionego z kontrasygnaty, czy na zasadzie kompetencji analogicznych”. Pogląd ten, wyrażony przez TK w pełnym składzie, do dnia dzisiejszego pozostaje aktualny. Jest on również aprobowany przez znaczną część doktryny prawa. Jak zauważa B. Szczurowski „Rzeczywiście istotna część kompetencji prezydenta niezamieszczonych w art. 144 ust. 3 Konstytucji powinna być – z uwagi na swój cel – zwolniona od kontrasygnaty (dotyczy to przede wszystkim kompetencji kreacyjnych dotyczących sądownictwa i organów niezależnych od administracji rządowej). Jednak postulat zmian w tym zakresie ma (…) znaczenie jedynie na płaszczyźnie de lege ferenda. Ewentualnych niekonsekwencji ustrojodawcy nie można bowiem naprawiać w drodze zabiegów interpretacyjnych, które same prowadzą do naruszenia Konstytucji”. Autor ten jednocześnie zauważa, że: „W razie zaistnienia (…) kontrowersji głowa państwa winna zatem przyjąć, zgodnie z regułą exceptiones non sunt extendendae, że dany akt urzędowy wymaga dla swej ważności podpisu szefa rządu. Taki sposób działania (…), bardziej bowiem odpowiada treści zasady kontrasygnaty wyrażonej w art. 144 ust. 2 Konstytucji. Rozszerzanie przez prezydenta zakresu prerogatyw na mocy własnej decyzji rodzi poważne ryzyko naruszenia ustawy zasadniczej, której ochrona jest jego obowiązkiem”.
[/hidepost]