Postępowanie wywołane sprzeciwem od orzeczenia SKO

Tomasz Zawiślak

Od wprowadzenia do polskiego systemu prawnego modelu weryfikacji podwyższenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste opartego na wniosku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego1 minęło ponad 15 lat2. Sędzia sądu powszechnego, do którego trafiają akta po sprzeciwie od orzeczenia SKO, napotyka wiele problemów będących wynikiem mankamentów regulacji ustawowej. Niniejszy artykuł stanowi próbę wskazania rozwiązania niektórych z nich oraz sformułowania wniosków de lege ferenda.

[hidepost=1]

Wprowadzenie

Tryb weryfikacji aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste jest przykładem procedury dwustopniowej, o charakterze mieszanym (administracyjno-cywilnym), wyróżniającej się tym, że przejście z drogi postępowania administracyjnego na drogę postępowania cywilnego następuje za pomocą pozwu, który nie jest skierowany na skontrolowanie konkretnej decyzji administracyjnej3. Przepisy regulujące obowiązujący model ustawowy kilkakrotnie badał Trybunał Konstytucyjny, przy czym nie dopatrzył się ich niezgodności z Konstytucją4. Postępowanie przed SKO jest określane jako: swego rodzaju obowiązkowe postępowanie reklamacyjne czy pomocnicze5; postępowanie polubowne (mediacyjne)6; szczególny przedsądowy tryb rozstrzygania sporów7; procedura administracyjna, tyle że skonstruowana samodzielnie na potrzeby postępowania o aktualizację opłaty za użytkowanie wieczyste8. Zdecydowanie dominuje opinia, że sprawy o ustalenie wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste, także na etapie postępowania przed SKO, mają charakter cywilnoprawny9. Większość przedstawicieli doktryny krytycznie odniosła się do omawianej regulacji10.

Wobec wzrostu wartości nieruchomości związanego z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej prowadzone w przeszłości badania na temat obciążenia SKO i sądów powszechnych11 prawdopodobnie zdezaktualizowały się. Media donoszą, że ilość wniosków do SKO i sprzeciwów do sądów gwałtownie rośnie12. Odczuwalny jest wzrost ilości spraw, w których sprzeciwy od orzeczeń SKO wnoszą właściciele nieruchomości. Rosnące obciążenie sądów, także w aspekcie finansowym13, rodzi wątpliwości co do pełnej realizacji założeń ustawodawcy i każe wrócić do pytania o racjonalność obowiązującej procedury.

Sprzeciw od orzeczenia SKO

Zgodnie z art. 80 ust. 1 zd. 1 GospNierU, od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia.

W pierwszej kolejności należy wskazać przedmiot zaskarżenia sprzeciwem. Uważam, że przysługuje on tylko od orzeczeń rozstrzygających sprawę co do istoty. W odniesieniu do innych orzeczeń właściwość zachowuje sąd administracyjny. Dotyczy to w szczególności postanowienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania lub o jego zwrocie, a także postanowień porządkowych, o których mowa w art. 96 KPA. Sądy powszechne nie są władne kontrolować legalności orzeczeń kolegiów, a rozpoznają sprawy, których dotyczą orzeczenia SKO dopiero wtedy, gdy na skutek sprzeciwu orzeczenie SKO utraci moc14. Jeżeli jednak SKO wydało wadliwe orzeczenie pouczając użytkownika wieczystego o możliwości złożenia sprzeciwu, to jego wniesienie powoduje, że sąd powszechny jest właściwy do rozpoznania sprawy, a orzeczenie SKO traci moc15.

Sprzeciw nie jest środkiem odwoławczym, lecz żądaniem przekazania sprawy na drogę procesu cywilnego16. Pogląd ten powtórzył TK w uzasadnieniu wyroku z 4.12.2006 r.17 i dodał, że sprzeciw nie ma charakteru zwykłej czynności procesowej w toku instancji.

Wniesienie sprzeciwu od rozstrzygnięcia SKO wywołuje podwójny skutek: po pierwsze, stanowi żądanie przekazania sprawy do sądu powszechnego, po drugie, powoduje utratę mocy orzeczenia SKO w całości, chyba że sprzeciw dotyczy tylko rozstrzygnięcia o kosztach18. Należy z całą mocą podkreślić, że aby następstwa te zaistniały, sprzeciw musi być prawnie skuteczny. Użytkownik wieczysty powinien bardzo poważnie rozważyć wniesienie sprzeciwu, gdyż może on zniweczyć to, co zyskał przed SKO. W razie zwrotu pozwu lub oddalenia powództwa użytkownik wraca bowiem do punktu wyjścia19.

Ustawa nie określa wymogów formalnych, jakim powinien odpowiadać sprzeciw. Z uwagi na zakres odesłania do KPA zawartego w art. 79 ust. 7 GospNierU należy przyjąć, że sprzeciw powinien spełniać wymagania określone w art. 63 KPA, zgodnie z którym podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych20. Jeżeli sprzeciw nie spełnia ww. wymagań, znajdzie zastosowanie tryb określony w art. 64 § 2 KPA.

Uważam, że zakres ww. odesłania powoduje, iż do postępowania przed SKO i samego sprzeciwu nie stosuje się przepisów KPA o pełnomocnictwie (art. 32 i 33 KPA). Gdy sprzeciw podpisała osoba zastępująca stronę nie dołączając pełnomocnictwa, art. 64 § 2 KPA nie znajdzie zastosowania. Nie oznacza to jednak, że nad takim brakiem można przejść do porządku dziennego.

W praktyce regułą jest, że za właścicieli nieruchomości w postępowaniu przed SKO działają pełnomocnicy. W przypadku gmin sytuacja się komplikuje. Czasami pełnomocnicy tych podmiotów powołują się na zarządzenia wydane na podstawie art. 33 ust. 4 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym21 dotyczące powierzenia bieżących spraw gminy. Taki dokument nie może zostać uznany za wykazujący umocowanie np. wiceprezydenta miasta do udzielenia pełnomocnictwa pracownikowi urzędu miejskiego do złożenia sprzeciwu od orzeczenia SKO. Przemawia za tym pogląd odróżniający prowadzenie spraw gminy od jej reprezentowania na zewnątrz. Prowadzenie spraw odnosi się do stosunków wewnętrznych, obejmując akty zarządzania i kierowania, które są niezbędne dla funkcjonowania gminy i realizowania jej zadań. Prawo reprezentowania oznacza natomiast kompetencję do dokonywania w imieniu gminy czynności prawnych wobec osób trzecich ze skutkiem dla gminy22. Ponieważ czynność polegająca na złożeniu sprzeciwu od orzeczenia SKO nie jest dokonywana w ramach postępowania przed sądem, nie mają do niej zastosowania przepisy KPC, w szczególności art. 97 § 2 KPC. Dla oceny skuteczności sprzeciwu wniesionego w imieniu organu właściciela przez osobę nieumocowaną należy zatem odwołać się do art. 104 KC. Brak adresata sprzeciwu – rozumianego jako osoba, do której kierowane jest oświadczenie woli – wobec którego można by potwierdzić czynność dokonaną bez umocowania. Nie można za takiego adresata uznać SKO.

[/hidepost]