Sądowa kontrola administracji na przykładzie przyznawania dofinansowania z zakresu prowadzenia polityki rozwoju

Urszula Bakuń-Nawłoka

[hidepost]
Pomimo postulatów doktryny, aby w związku z faktem przyznawania dofinansowania na podstawie umowy cywilnoprawnej, za właściwe do rozpoznawania sporów z zakresu przyznawania dotacji uznać sądy powszechne, a także braku przepisów umożliwiających beneficjentom złożenie skargi, takie skargi do sądów administracyjnych zaczęły wpływać¹⁶. Większość sądów z powodu braku odpowiednich przepisów uznawało się za niewłaściwe do rozpoznania skarg niedoszłych beneficjentów na odmowy przyznania dotacji. Dopiero wyrok WSA w Warszawie z 19.6.2006 r.¹⁷, który dotyczył nieprzyznania dofinansowania dla miasta Z. w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego, był początkiem zmian w orzecznictwie.

Projekt, z którym wystąpiło miasto Z, nie otrzymał dofinansowania i został umieszczony na liście rezerwowej beneficjentów. Takie rozstrzygnięcie nie było na korzyść Miasta Z., w związku z czym miasto Z., po otrzymaniu powiadomienia o nieuzyskaniu dotacji z Urzędu Marszałkowskiego, w lipcu 2005 r. wniosło odwołanie do instytucji zarządzającej projektem – Ministra Gospodarki i Pracy. Ten jednak w październiku 2005 r. oddalił odwołanie miasta Z. od zaskarżonego aktu Zarządu Województwa, twierdząc, że zasadność wyboru projektów nie podlega ocenie w trybie odwołania. Takie rozstrzygnięcie również nie usatysfakcjonowało wnioskodawcy. W związku z tym miasto Z. złożyło skargę do sądu administracyjnego na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy, która odmawiała miastu Z. możliwości odwołania się od braku przyznania dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, żądając stwierdzenia naruszenia prawa przez ministra, a także stwierdzenia nieważności lub uchylenia wydanego przez niego rozstrzygnięcia. Po rozpoznaniu sprawy WSA w Warszawie uchylił zarówno decyzję ministra, jak i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa odmawiające przyznanie dofinansowania. WSA orzekł również, że powyższe decyzje nie mogą być wykonane w całości.

Orzeczenie to pozwoliło stworzyć tezę, że rozstrzygnięcie o niewybraniu do dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego projektu strony uznać należy za decyzję administracyjną, a postępowanie ją poprzedzające za postępowanie administracyjne podlegające kontroli sądowej.

Powyższe orzeczenie sprawiło, że potencjalni beneficjenci chętniej i częściej skarżyli niekorzystne dla nich rozstrzygnięcia, dotyczące przyznawania dotacji z funduszy unijnych, do sądów administracyjnych, pomimo braku przepisów w tym zakresie. Nie spowodowało to jednak przyjęcia jednolitej linii orzeczniczej tym zakresie. W doktrynie trwał spór, czy rozstrzygnięcie o przyznaniu bądź nieprzyznaniu dotacji jest decyzją administracyjną, czy aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa¹⁸. Sądy w wyniku wykładni tych samych przepisów prawa dokonywały innych rozstrzygnięć, które prowadziły do odmiennych wniosków dotyczących właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie ze środków unijnych. W dalszym ciągu wiele sądów administracyjnych uznawało się za niewłaściwe do rozstrzygnięcia danej sprawy, a inne uważały się za właściwe i takie sprawy rozpoznawały. Do drugiej z tych grup zaliczał się w szczególności NSA, który zmienił swoje poprzednie stanowisko i uznawał, że odmowa udzielenia dotacji jest decyzją administracyjną, i w związku z czym rozpoznawał wniesione do sądu skargi¹⁹. Jednak wobec trwającego w doktrynie sporu²⁰ NSA w dniu 5.12.2006 r. zwrócił się do składu siedmiu sędziów NSA o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, budzącego poważne wątpliwości: „Czy rozstrzygnięcie odrzucające wniosek o przyznanie dofinansowania projektu na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z 20.4.2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju²¹ w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego »Restrukturyzacja i Modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004–2006« w zakresie działania »Ułatwianie startu młodym rolnikom« jest decyzją administracyjną czy aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 1 i 4 PostAdmU²²)?”. Rozstrzygając to budzące duże wątpliwości zagadnienie prawne, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę z 22.2.2007 r.²³, w której potwierdził, że odrzucenie wniosku o przyznanie dofinansowania następuje w drodze decyzji administracyjnej. Powyższa uchwała zakończyła spór w doktrynie, jednak nie wpłynęła na zmianę przepisów.

Kontrola odmowy przyznania dotacji

W doktrynie przyjmuje się²⁴, że każda uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów rozstrzygająca zagadnienie prawne wiąże nie tylko w danej sprawie, ale ogólnie. A zatem sądy od czasu podjęcia przez NSA uchwały dotyczącej uznania odmowy przyznania dofinansowania za decyzję administracyjną nie powinny uznawać się za niewłaściwe do rozpoznawania odwołań w tych kwestiach. I tak też się stało. W praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że brak możliwości kontroli przez sądy administracyjne odmowy przyznania dotacji nie ma poparcia w przepisach.

W odpowiedzi na postulaty doktryny²⁵, aby umożliwić kontrolę rozstrzygnięć w perspektywie finansowej na lata 2007–2013, wprowadzono dwa środki odwoławcze²⁶, które strona mogła zastosować. Środkami tymi były: protest oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pierwszy środek odwoławczy był pisemnym wystąpieniem do wojewody o ponowne sprawdzenie złożonego wniosku z kryteriami formalnymi i merytorycznymi, który beneficjent mógł złożyć na każdym etapie oceny projektu i jej wyników. Natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zainteresowany mógł składać dopiero po negatywnym rozpatrzeniu pierwszego środka odwoławczego. Środek ten dotyczył powtórnego sprawdzenia zgodności wniosku z ustalonymi kryteriami przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. Należy pamiętać, że obydwa środki odwoławcze mogły zostać wniesione przez wnioskodawców, których projekty nie zostały wyłonione do dofinansowania. Przepisy nie przewidywały kontroli rozstrzygnięć przyznających dofinansowanie, co również nie było dobrym rozwiązaniem, ponieważ beneficjent nie miał możliwości zaskarżyć chociażby wysokości przyznanej dotacji.
[/hidepost]