Sądowa kontrola administracji na przykładzie przyznawania dofinansowania z zakresu prowadzenia polityki rozwoju

(inne teksty tego autora)

[hidepost]
Wprowadzenie środków odwoławczych od rozstrzygnięcia odmawiającego przyznania dotacji było wielkim ułatwieniem dla potencjalnych beneficjentów. Jednak w dalszym ciągu brak było podstaw do sądowej kontroli takich rozstrzygnięć. Ponadto, Rzecznik Praw Obywatelskich skierował do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją art. 37 PolRozwojuU²⁷. Artykuł ten uniemożliwiał stosowanie w procedurze ubiegania się i udzielania dofinansowania ze środków państwowych i zagranicznych procedury sądowo-administracyjnej. W swoim wniosku RPO wskazywał: ,,W praktyce działania organów administracyjnych można było zauważyć tendencję do unikania jakiejkolwiek kontroli sądowej czynności podejmowanych w ramach procedury aplikacyjnej. Organy administracji prezentowały stanowisko, że procedura zmierzająca do przyznania lub odmowy przyznania dofinansowania jest procedurą o charakterze cywilnoprawnym, gdyż jej wynikiem jest zawarcie umowy o dofinansowanie, co jest konstrukcją charakterystyczną dla prawa cywilnego. Dokonanie odpowiedniej kwalifikacji prawnej aktu przyznającego dofinansowanie w istocie determinowało rodzaj procedury sądowej, w ramach której odbywać się miała sądowa kontrola tej czynności. Zakwalifikowanie jej jako aktu administracyjnego oznaczało poddanie sporów na tym tle kompetencji sądów administracyjnych. Natomiast uznanie, że akt przyznający lub odmawiający przyznania dofinansowania jest cywilnoprawnym elementem procesu zawierania umowy, skutkowałoby poddaniem sporów wynikłych z tych czynności kompetencji sądów cywilnych. To drugie stanowisko prezentowane było w przeważającej mierze przez organy administracji; zdawały one sobie sprawę z iluzoryczności ochrony sądowej, którą mogliby uzyskać uczestnicy postępowania zmierzającego do przyznania lub odmowy przyznania dofinansowania przed sądem cywilnym”. Rzecznik Praw Obywatelskich trafnie wskazał nieprawidłowe działanie administracji, które jest krzywdzące dla obywateli. Pomimo początkowego sprzeciwu przedstawicieli Rządu²⁸ niekorzystne prawo zostało zmienione²⁹, w związku z czym wniosek RPO stał się bezprzedmiotowy i Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie³⁰. Rząd polski w uzasadnieniu nowelizacji przepisów³¹ w dalszym ciągu twierdził, że rozstrzygnięcia w sprawie oceny wniosków o dofinansowanie nie mają charakteru decyzji administracyjnej, przychylając się jednocześnie do postulatów RPO, iż z punktu widzenia sprawności postępowania celowe jest włączenie sądownictwa administracyjnego w miejsce sądownictwa powszechnego. Aczkolwiek ustawodawca przyjął mieszaną koncepcję sądowej kontroli realizowanych projektów, przyznając właściwość sądom administracyjnym na etapie poprzedzającym przyznanie dofinansowania, natomiast sądom powszechnym na etapie zawarcia i wykonania umowy o dofinansowanie³². Na zmianę tę z pewnością miały wpływ liczne protesty niedoszłych beneficjentów, organizacji, wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich, przyjęta przez sądy linia orzecznicza, ale i sama Unia Europejska.

Jednak nowelizacja przepisów PolRozwojuU w dalszym ciągu nie uznała rozstrzygnięcia właściwego organu za decyzję administracyjną, określając ją jako „informację”³³. Spowodowało to kolejny spór w doktrynie. Ustawa wyraźnie wskazywała, że rozstrzygnięcie organu w sprawie oceny projektu, zwane informacją, nie jest decyzją administracyjną. Natomiast w doktrynie pojawił się pogląd³⁴, że jest to nienazwany akt administracyjny, który władczo i jednostronnie decyduje o udzieleniu dofinansowania. Przepisy art. 37 ­PolRozwojuU wyraźnie wyłączają możliwość zastosowania KPA, natomiast przepisy art. 30e PolRozwojuU nakazują stosować odpowiednio przepisy PostAdmU, odnoszące się do innych aktów i czynności administracji, a nie do decyzji czy choćby postanowień. Dotychczasowe orzecznictwo, potwierdzające możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia organu, uznanego przez sądy za decyzję administracyjną, stało w sprzeczności z określeniem rozstrzygnięcia jako informacji. Poddanie kontroli sądowej informacji byłoby dopuszczalne jedynie w przypadku przyjęcia założenia, że jest to nazwa własna aktu administracyjnego. Taki pogląd został potwierdzony przez NSA³⁵: „Niezależnie od faktu, że ustawa określa omawiane pismo organu jako »informację«, to zawiera ono rozstrzygnięcie organu o projekcie, a więc o prawach i obowiązkach strony. PolRozwojuU zastrzega w art. 30g, że »informacja« nie jest decyzją, a w art. 37 ustawa stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania nie stosuje się przepisów KPA”. Jednak, pomimo poglądów judykatury, kontrowersyjne zapisy nie zostały zmienione.

Nowelizacja ustawy wprowadziła również, oprócz nazwy dla rozstrzygnięcia organu administracyjnego o udzieleniu dofinansowania, do postępowania w sprawie przyznania dofinansowania środek odwoławczy w postaci protestu³⁶. Przysługuje on wnioskodawcy jedynie w przypadku negatywnej oceny jego projektu, z zastrzeżeniem, że wyczerpanie środków finansowych w ramach konkursu nie stanowi jedynej przesłanki wniesionego protestu. Protest musi zostać złożony do właściwej instytucji zarządzającej w terminie 14 dni od dnia doręczenia wnioskodawcy informacji o negatywnej ocenie projektu. Ustawa przewiduje, że protest może być wniesiony bezpośrednio do właściwej instytucji zarządzającej lub za pośrednictwem instytucji dokonującej oceny projektu. Protest obowiązkowo musi mieć formę pisemną i zawierać takie dane jak: oznaczenie właściwej instytucji zarządzającej, dane wnioskodawcy, numer wniosku o dofinansowanie, wskazanie wszystkich zarzutów o charakterze proceduralnym i kryteriów, z których oceną nie zgadza się wnioskodawca, a także podpis wnioskodawcy³⁷. Ten środek odwoławczy, właściwa instytucja zarządzająca ma obowiązek rozpatrzyć w terminie nie dłuższym niż 70 dni od dnia jego otrzymania, jednak w uzasadnionych przypadkach termin ten może zostać przedłużony na okres maksymalnie do 90 dni. Ustawa wprowadza również zastrzeżenie, że protest nie może być rozstrzygalny przez osoby, które brały udział w przygotowaniu projektu lub go oceniały. Rozpoznając protest właściwa instytucja zarządzająca może uwzględnić lub nie uwzględnić protestu, podając przy obu z tych rozstrzygnięć uzasadnienie. Organ ma również obowiązek pouczenia wnioskodawcy o możliwości i terminie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadku, gdy protest nie został uwzględniony.
[/hidepost]