Uwagi na temat odmowy powołania na urząd sędziego przez Prezydenta RP

(inne teksty tego autora)

[hidepost]

Orzeczenia sądów administracyjnych zwróciły także uwagę, że regulacja konstytucyjna kompetencji Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do powoływania sędziów, powtórzona w regulacji ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, nie stanowi działalności administracji publicznej. Bowiem powołanie obsady personalnej organów suwerena, jakim są organy wymiaru sprawiedliwości, orzekające w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, nie jest działalnością administracji publicznej³⁷. W konsekwencji tak przyjętego rozumowania, postanowienie Prezydenta odmawiające powołania na urząd sędziego nie jest żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–4a ustawy z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi³⁸, a także nie jest też czynnością, o której mowa w powołanym przepisie. Z tego względu nie podlega ono kognicji sądu administracyjnego. Postanowienie to nie podlega kontroli sądu administracyjnego również na podstawie przepisów ustaw szczególnych (art. 3 § 3 PostAdmU). W doktrynie odnaleźć można różne definicje administracji publicznej, jednak zawsze łączy się to pojęcie z wykonywaniem zadań publicznych (działalności publicznej) określonych w źródłach prawa powszechnie obowiązującego³⁹. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza Prezydenta RP do władzy wykonawczej (art. 10 ust. 2 Konstytucji RP), co jednak nie oznacza – jak zauważa J. Zimmermann⁴⁰ – że można twierdzić, iż Prezydent należy do administracji publicznej. Pojęcie władzy wykonawczej („egzekutywy”) jest bowiem szersze od pojęcia administracji publicznej i zawiera w sobie także prowadzenie polityki państwa, nadawanie kierunków działania, kompetencje kontrolne i nadzorcze. Działania Prezydenta RP podejmowane w ramach „specjalnych prerogatyw” nie stanowią bowiem stosowania prawa ani spełniania funkcji administracyjnej (administrowania)⁴¹. Nie mogą być zatem one tym samym zaskarżone do sądu administracyjnego i nie są zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. Przyjmując takie stanowisko, zdaniem J. Zimmermanna, nie jest właściwe nazywanie Prezydenta organem administracji publicznej. Pogląd ten, w odniesieniu do działania Prezydenta RP polegającego na wydaniu aktu o odmowie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, podziela sądownictwo administracyjne w przywołanym orzeczeniu. Jednocześnie wobec uznania, że odmowa powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego należy do prerogatyw Prezydenta, który przy wykonywaniu tej kompetencji, nie pełni funkcji administracyjnej, Sąd stwierdził, że skarga do sądu administracyjnego jest w sprawie niedopuszczalna. Akt ten nie podlega zatem kontroli sądu administracyjnego.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika także, że Prezydent, powołując sędziów, nie jest organem administracji rozstrzygającym sprawy indywidualne, a postępowanie nominacyjne nie opiera się na przepisach KPA⁴². Jest ono odrębną procedurą, której podstawą jest Konstytucja, PrUSP i KRSU. Poddanie kontroli sądownictwa administracyjnego aktów nominacyjnych na urząd sędziego byłoby stworzeniem nieprzewidzianego w ustawie zasadniczej trybu powoływania sędziów oraz nieuprawnionego poddawania ocenie sądu ­administracyjnego aktu urzędowego głowy państwa⁴³.

Procedura postępowania Prezydenta w przedmiocie nominacji sędziowskich opiera się na normach konstytucyjnoprawnych i świadomie nie została poddana reżimowi postępowania administracyjnego ani postępowania sądowo-administracyjnego⁴⁴. Brak jest zatem prawa podmiotowego kandydata na stanowisko sędziego, tym samym nie ma podstaw do kwalifikowania działania Prezydenta RP jako aktu stwierdzającego uprawnienie wynikające z mocy przepisów prawa. Jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 19.6.2012 r., (SK 37/08), „Podstawę prawną postanowienia (…) stanowi bowiem norma konstytucyjna, a nie – zaskarżona w niniejszej sprawie – norma ustawowa. Kompetencja Prezydenta do powołania wskazanego przez KRS kandydata na urząd sędziego została w sposób kompletny uregulowana w art. 179 Konstytucji RP i ma charakter prerogatywy”. Organy administracji stosownie do treści art. 6 KPA działają na podstawie przepisów prawa, zaś art. 8 Konstytucji RP wskazuje, że jest ona najważniejszym źródłem prawa w Rzeczypospolitej Polskiej i nakazuje stosowanie jej bezpośrednio, o ile Konstytucja nie stanowi inaczej, oznacza, że organy administracji publicznej związane są bezpośrednio Konstytucją, a w konsekwencji mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą⁴⁵.

Odmowa powołania na stanowisko sędziego

Sposób powoływania sędziów oraz praktyka urzeczywistniania awansu zawodowego oddziałują na poczucie pewności i stabilizacji sytuacji zawodowej oraz mają podstawowe znaczenie dla ochrony zasady niezawisłości sędziowskiej i pozycji władzy sądowniczej. W szczególności sprzeczne z pojmowaniem konstytucyjnej roli sądów i sędziów byłoby dozwolenie na arbitralne decydowanie o awansach sędziowskich w odniesieniu do sędziów już orzekających. Z kolei niezawisłość sędziowska nie jest wartością samą w sobie w tym znaczeniu, że współokreśla realny wymiar prawa do sądu jako podstawowego instrumentu ochrony wolności i praw. Sposób powoływania sędziów i ich nieusuwalność stają się zatem nie tylko gwarancjami niezawisłości sędziowskiej, lecz również gwarancjami prawa do bezstronnego sądu. Chodzi zatem o taką interpretację kompetencji, która zapewnia realizację nakazu kształtowania procedury wyłaniania sędziów w sposób szczególnie obiektywny, oparty na jednoznacznych kryteriach, przy respektowaniu zasady zaufania do stanowionego prawa i apolityczności urzędu⁴⁶. Należy także zauważyć, że żaden z przepisów Konstytucji nie pozwala na wyprowadzenie wniosku, zgodnie z którym uprawnienie nominacyjne Prezydenta przeważa nad kompetencjami KRS⁴⁷. Krajowa Rada Sądownictwa jest organem konstytucyjnie odpowiedzialnym za ocenę kwalifikacji kandydatów na sędziów oraz za dokonanie wyboru najlepszych z nich i przedstawienie ich Prezydentowi RP do powołania. Rozważenie wszelkich merytorycznych „za” i „przeciw” musi dokonać się wewnątrz Rady, która dokonuje ostatecznej selekcji kandydatów. Odmowa nominacji – jakkolwiek konstytucyjnie dopuszczalna – nie może być rozumiana jako substytut analiz KRS⁴⁸. Procedura umożliwiająca sprawdzenie warunków sformułowanych przez ustawodawcę powinna opierać się na kryteriach obiektywnych i być przejrzysta na każdym etapie. Nie ma w niej miejsca dla arbitralności działania organów przeprowadzających postępowanie rekrutacyjne. Nominacje sędziowskie także mają znaczenie legitymizacyjne albowiem aktem powołania Prezydent RP – najwyższy przedstawiciel Rzeczypospolitej Polskiej – powierza funkcję sędziego. Trudno jednak uznać to za wystarczający argument dla przyznania głowie państwa całkowitej swobody (by nie rzec dowolności) nominacyjnej. Należy bowiem pamiętać, że nieuzasadnione rozstrzygnięcie organów władzy publicznej oparte na władzy dyskrecjonalnej podważa legitymizacyjne znaczenie nominacji, skoro nie można dowiedzieć się, jakie racje legły u podstaw decyzji. Ponadto skład KRS jest także traktowany jako czynnik legitymizacyjny, co z kolei przemawia za odrzuceniem umniejszania znaczenia wniosków nominacyjnych KRS kierowanych do Prezydenta RP⁴⁹.

Wydaje się jednak, że wzgląd na ochronę konstytucyjnego prawa przemawia na rzecz obowiązku Prezydenta w zakresie wydania postanowienia o powołaniu. Odmienna interpretacja mogłaby bowiem prowadzić do prób sądowej weryfikacji postanowień Prezydenta podjętych niezgodnie z wnioskiem KRS. Osłabiałaby też konstytucyjny standard ochrony prawa poprzez dopuszczenie do ujawniania się sytuacji niepewności lub tolerowania decyzji dyskrecjonalnych w odniesieniu do praw gwarantowanych konstytucyjnie⁵⁰.

Kontrowersje budzi kwestia, czy Prezydent może nie uwzględnić wniosku KRS i odmówić powołania danej osoby do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim. Ustawa zasadnicza nie przewiduje wariantu prezydenckiej odmowy, nie określa więc jej reguł ani norm. Nie reguluje też sprawy uzasadnień decyzji Prezydenta ogłaszanych w aktach prawnych. Odmowa powołania na urząd sędziego bez uzasadnienia ma jednak szczególnie istotne znaczenie zarówno dla KRS, jak i kandydatów przez nią rekomendowanych, gdyż stawia ich w nader kłopotliwej sytuacji. Należy zauważyć, że na stanowisko sędziowskie może być powołana osoba spełniająca wymogi określone w ustawie – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Niespełnienie choćby w domyśle, stawianego w niej wymogu nieskazitelności charakteru to zarzut niewłaściwego postępowania w życiu osobistym i zawodowym. A to już narusza dobre imię kandydata, jego dobra osobiste i naraża na utratę zaufania, koniecznego do sprawowania urzędu sędziego. Przyczyn odmowy może być więc wiele. Dopóki nie znamy uzasadnienia decyzji można się tylko domyślać i snuć przypuszczenia. W świetle przeważających poglądów przedstawicieli doktryny nie ulega wątpliwości, że co prawda swoboda działania Prezydenta ogranicza się do zajęcia stanowiska wobec kandydata zaproponowanego przez KRS, jednak ujęcie kompetencji w zakresie powoływania sędziów w formę prerogatywy podkreśla, że Prezydent nie ma prawnego obowiązku uwzględnienia wniosku KRS, przy czym odmowa powinna mieć miejsce tylko w sytuacji nadzwyczajnej i musiałoby ją poprzedzać przedstawienie KRS zastrzeżeń przez zasiadającego w niej przedstawiciela Prezydenta.

[/hidepost]