Postępowanie dyscyplinarne wobec sędziów w standardach Komisji Weneckiej Rady Europy

Artykuł podejmuje problematykę standardów postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów, jakimi posługuje się Komisja Wenecka Rady Europy. Rekonstrukcja powyższych standardów wymaga skupienia się kolejno na zagadnieniach: definicji przewinień służbowych, rodzaju i proporcjonalności stosowanych sankcji dyscyplinarnych, materialnych i proceduralnych aspektach postępowania dyscyplinarnego.
[hidepost]

Wprowadzenie

Jednym z tematycznych obszarów działań Europejskiej Komisji na rzecz Demokracji przez Prawo, określanej także od miejsca siedziby, jako „Komisja Wenecka”, są zagadnienia wiążące się z sędziowską niezawisłością i niezależnością. Dotyczy to tak poziomu sądownictwa konstytucyjnego, jak i powszechnego, i związane jest z faktem, że przedstawiciele trzeciej władzy są strażnikami zasady państwa prawnego, a tym samym istotnym filarem systemu demokratycznego. W stosunku do sędziów mogą być wywierane różne naciski zmierzające do uzyskania określonego rozstrzygnięcia sądowego lub pożądanego sposobu funkcjonowania sądownictwa. Dotyczy to zwłaszcza ingerencji władzy wykonawczej, która może przybierać formę systemową i wiązać się z próbą narzucenia rozwiązań preferowanych przez aktualną opcję rządzącą w państwie. Osiąga się ten cel różnymi metodami, przy czym jedną z nich jest prawne zagwarantowanie władzy wykonawczej możliwości wszczynania lub udziału w toczących się postępowaniach dyscyplinarnych. Nawet jeśli politycy nie posiadają ku temu skutecznych instrumentów prawnych, to często z ich strony pojawiają się żądania wszczynania tego rodzaju postępowań. Niepokojącymi przykładami są m.in. wniosek Ministra Sprawiedliwości dotyczący Prezesa Trybunału Konstytucyjnego prof. A. Rzeplińskiego, wnioski w sprawie sędziego SO w Warszawie I. Tulei, czy sędziego SR dla Warszawy-Śródmieścia W. Łączewskiego. Towarzyszy im polityczna motywacja, zaś niezależnie od rezultatu wywołują dewastujący efekt w postaci podważenia autorytetu sędziów i sądów w oczach opinii publicznej. Komisja Wenecka Rady Europy w swoich staraniach zmierzających do budowy demokratycznej kultury prawnej posługuje się wyraźnymi standardami pozwalającymi na unikanie powyższych sytuacji. Przede wszystkim trzeba jednak pokreślić trzy kwestie: po pierwsze, zagadnienie postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów Komisja Wenecka rozważa zawsze w kontekście gwarancji niezawisłości i niezależności, nigdy zaś w oderwaniu od nich. Po drugie, Komisja Wenecka nie wytworzyła własnych standardów w tej materii, a jedynie posługuje się standardami powstałymi na forach różnych ciał międzynarodowych, w tym takich organizacji międzynarodowych jak Rada Europy (np. Europejska Karta Statusu Sędziego¹) czy ONZ (np. Podstawowe Zasady ONZ dotyczące niezawisłości sędziów i niezależności sądów²), twórczo je interpretując. Pomijając fundamentalne, ale ogól­ne w treści postanowienia art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka³, który to przepis gwarantuje prawo do rzetelnego procesu sądowego, większość z nich ma na szeroko rozumianym gruncie europejskim charakter soft law – miękkiego prawa międzynarodowego, formalnie wprawdzie niewiążącego, ale którego nieprzestrzeganie wyklucza z grona państw praworządnych. Po trzecie, Komisja Wenecka nie ma charakteru ponadnarodowego i nie jest władna narzucać państwom określonych rozwiązań. Jej głównym zadaniem jest świadczenie państwom pomocy prawnej i wydawanie opinii prawnych dotyczących weryfikacji określonego aktu legislacyjnego w państwie ze standardem międzynarodowym. Nie może ona także działać z urzędu, a jedynie na wniosek zainteresowanych państw, Rady Europy lub innych organizacji międzynarodowych. W dotychczasowej działalności Komisja Wenecka wielokrotnie wypowiadała się w sprawach związanych z regulacjami postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów. Zwracała uwagę przede wszystkim na następujące kwestie: konieczność wyraźnego zdefiniowania przewinień służbowych za popełnienie których sędzia ponosi odpowiedzialność; rodzaj i proporcjonalność stosowanych sankcji dyscyplinarnych; materialne i proceduralne aspekty prowadzonego postępowania dyscyplinarnego.

Definicja przewinień służbowych

Przewinienie służbowe (w opiniach Komisji Weneckiej stosowane jest określenie „offence”), za które sędzia ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną, powinno być popełnione z zamiarem bezpośrednim lub wiązać się z poważnym zaniedbaniem. Czyny, które wpływają jedynie na „działalność sądu” nie powinny być zagrożone sankcjami dyscyplinarnymi⁴. Zasadniczo zaleca się jako dobrą praktykę, aby państwa w swoich regulacjach wewnętrznych przyjmowały kazuistyczną, zamkniętą listę przewinień, a nie stosowały ogólnej definicji, która może okazać się nieprecyzyjną⁵. Ma ona być na tyle jasna, aby po pierwsze, zainteresowany sędzia mógł zdawać sobie sprawę z konsekwencji swojego zachowania, po drugie zaś, ograniczyć dyskrecjonalność w uruchamianiu postępowań dyscyplinarnych⁶. Nieprecyzyjne są zwłaszcza takie sformułowania jak „naruszenie dyscypliny”, „zawodowa niekompetencja”, „czyny niemoralne”⁷, „inne działania w związku z pełnieniem obowiązków”⁸. Komisja Wenecka krytykuje także używanie zwrotu „naruszenie ślubowania” jako podstawy złożenia sędziego z urzędu, postulując zastąpienie go sformułowaniem „popełnienie czynu zabronionego niedającego się pogodzić z dalszym wypełnianiem obowiązków sędziego”. Założenie to musi być poprzedzone postępowaniem dyscyplinarnym, które potwierdzi zarzut stawiany obwinionemu⁹. Nie powinno się także stawiać sędziemu zarzutów dyscyplinarnych związanych z nadzorem nad wykonywaniem orzeczeń sądowych¹⁰. Obowiązek sprecyzowania przez państwo definicji przewinień, za które sędzia krajowy może ponosić odpowiedzialność dyscyplinarną, wyraził także Europejski Trybunał Praw Człowieka w swoim wyroku w sprawie Oleksandr Wołkow przeciwko Ukrainie¹¹.

Interesującą kwestią jest zakres swobody wypowiedzi sędziego oraz prawo do kontaktu ze stronami postępowania sądowego. W tym zakresie opinie Komisji Weneckiej nie są jednoznaczne. Podkreśla ona, z jednej strony, że problematyczne pozostaje „dyscyplinowanie sędziów jedynie za krytykowanie sądowych decyzji” lub ich „oceny w związku z działaniami władz państwowych i lokalnych oraz zwierzchników (heads – przyp. J.B.) tych władz”¹². Z drugiej jednak strony „sędzia wygłaszając publiczne komentarze i oświadczenia w toku postępowania (during deliberation – przyp. J.B.) może rzeczywiście wyrządzić szkodę reputacji i wiarygodności sądu”¹³. Podobnie ocenna pozostaje kwestia możliwości kontaktu ze stronami postępowania. Komisja Wenecka skrytykowała projektowane przepisy Bośni i Hercegowiny, zgodnie z którymi sędziowie mogli ponosić konsekwencje dyscyplinarne za „niewłaściwe kontakty ze stroną postępowania lub jej przedstawicielem”¹⁴. Sformułowanie to mogłoby skutkować nadmiernie rozszerzającą wykładnią, co z kolei prowadziłoby do absurdalnego wniosku uznającego wszelkiego rodzaju kontakty ze stronami za niewłaściwe. Wymaga ono zatem doprecyzowania.
[/hidepost]