• Z trybunałów europejskich
  • Artykuł pochodzi z numeru IUSTITIA 4(22)/2015, dodano 3 kwietnia 2016.

Postępowanie dyscyplinarne wobec sędziów w standardach Komisji Weneckiej Rady Europy

dr hab. prof. UŚ Jacek Barcik

(inne teksty tego autora)

Artykuł podejmuje problematykę standardów postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów, jakimi posługuje się Komisja Wenecka Rady Europy. Rekonstrukcja powyższych standardów wymaga skupienia się kolejno na zagadnieniach: definicji przewinień służbowych, rodzaju i proporcjonalności stosowanych sankcji dyscyplinarnych, materialnych i proceduralnych aspektach postępowania dyscyplinarnego.
[hidepost]

Wprowadzenie

Jednym z tematycznych obszarów działań Europejskiej Komisji na rzecz Demokracji przez Prawo, określanej także od miejsca siedziby, jako „Komisja Wenecka”, są zagadnienia wiążące się z sędziowską niezawisłością i niezależnością. Dotyczy to tak poziomu sądownictwa konstytucyjnego, jak i powszechnego, i związane jest z faktem, że przedstawiciele trzeciej władzy są strażnikami zasady państwa prawnego, a tym samym istotnym filarem systemu demokratycznego. W stosunku do sędziów mogą być wywierane różne naciski zmierzające do uzyskania określonego rozstrzygnięcia sądowego lub pożądanego sposobu funkcjonowania sądownictwa. Dotyczy to zwłaszcza ingerencji władzy wykonawczej, która może przybierać formę systemową i wiązać się z próbą narzucenia rozwiązań preferowanych przez aktualną opcję rządzącą w państwie. Osiąga się ten cel różnymi metodami, przy czym jedną z nich jest prawne zagwarantowanie władzy wykonawczej możliwości wszczynania lub udziału w toczących się postępowaniach dyscyplinarnych. Nawet jeśli politycy nie posiadają ku temu skutecznych instrumentów prawnych, to często z ich strony pojawiają się żądania wszczynania tego rodzaju postępowań. Niepokojącymi przykładami są m.in. wniosek Ministra Sprawiedliwości dotyczący Prezesa Trybunału Konstytucyjnego prof. A. Rzeplińskiego, wnioski w sprawie sędziego SO w Warszawie I. Tulei, czy sędziego SR dla Warszawy-Śródmieścia W. Łączewskiego. Towarzyszy im polityczna motywacja, zaś niezależnie od rezultatu wywołują dewastujący efekt w postaci podważenia autorytetu sędziów i sądów w oczach opinii publicznej. Komisja Wenecka Rady Europy w swoich staraniach zmierzających do budowy demokratycznej kultury prawnej posługuje się wyraźnymi standardami pozwalającymi na unikanie powyższych sytuacji. Przede wszystkim trzeba jednak pokreślić trzy kwestie: po pierwsze, zagadnienie postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów Komisja Wenecka rozważa zawsze w kontekście gwarancji niezawisłości i niezależności, nigdy zaś w oderwaniu od nich. Po drugie, Komisja Wenecka nie wytworzyła własnych standardów w tej materii, a jedynie posługuje się standardami powstałymi na forach różnych ciał międzynarodowych, w tym takich organizacji międzynarodowych jak Rada Europy (np. Europejska Karta Statusu Sędziego1) czy ONZ (np. Podstawowe Zasady ONZ dotyczące niezawisłości sędziów i niezależności sądów2), twórczo je interpretując. Pomijając fundamentalne, ale ogól­ne w treści postanowienia art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka3, który to przepis gwarantuje prawo do rzetelnego procesu sądowego, większość z nich ma na szeroko rozumianym gruncie europejskim charakter soft law – miękkiego prawa międzynarodowego, formalnie wprawdzie niewiążącego, ale którego nieprzestrzeganie wyklucza z grona państw praworządnych. Po trzecie, Komisja Wenecka nie ma charakteru ponadnarodowego i nie jest władna narzucać państwom określonych rozwiązań. Jej głównym zadaniem jest świadczenie państwom pomocy prawnej i wydawanie opinii prawnych dotyczących weryfikacji określonego aktu legislacyjnego w państwie ze standardem międzynarodowym. Nie może ona także działać z urzędu, a jedynie na wniosek zainteresowanych państw, Rady Europy lub innych organizacji międzynarodowych. W dotychczasowej działalności Komisja Wenecka wielokrotnie wypowiadała się w sprawach związanych z regulacjami postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów. Zwracała uwagę przede wszystkim na następujące kwestie: konieczność wyraźnego zdefiniowania przewinień służbowych za popełnienie których sędzia ponosi odpowiedzialność; rodzaj i proporcjonalność stosowanych sankcji dyscyplinarnych; materialne i proceduralne aspekty prowadzonego postępowania dyscyplinarnego.

Definicja przewinień służbowych

Przewinienie służbowe (w opiniach Komisji Weneckiej stosowane jest określenie „offence”), za które sędzia ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną, powinno być popełnione z zamiarem bezpośrednim lub wiązać się z poważnym zaniedbaniem. Czyny, które wpływają jedynie na „działalność sądu” nie powinny być zagrożone sankcjami dyscyplinarnymi4. Zasadniczo zaleca się jako dobrą praktykę, aby państwa w swoich regulacjach wewnętrznych przyjmowały kazuistyczną, zamkniętą listę przewinień, a nie stosowały ogólnej definicji, która może okazać się nieprecyzyjną5. Ma ona być na tyle jasna, aby po pierwsze, zainteresowany sędzia mógł zdawać sobie sprawę z konsekwencji swojego zachowania, po drugie zaś, ograniczyć dyskrecjonalność w uruchamianiu postępowań dyscyplinarnych6. Nieprecyzyjne są zwłaszcza takie sformułowania jak „naruszenie dyscypliny”, „zawodowa niekompetencja”, „czyny niemoralne”7, „inne działania w związku z pełnieniem obowiązków”8. Komisja Wenecka krytykuje także używanie zwrotu „naruszenie ślubowania” jako podstawy złożenia sędziego z urzędu, postulując zastąpienie go sformułowaniem „popełnienie czynu zabronionego niedającego się pogodzić z dalszym wypełnianiem obowiązków sędziego”. Założenie to musi być poprzedzone postępowaniem dyscyplinarnym, które potwierdzi zarzut stawiany obwinionemu9. Nie powinno się także stawiać sędziemu zarzutów dyscyplinarnych związanych z nadzorem nad wykonywaniem orzeczeń sądowych10. Obowiązek sprecyzowania przez państwo definicji przewinień, za które sędzia krajowy może ponosić odpowiedzialność dyscyplinarną, wyraził także Europejski Trybunał Praw Człowieka w swoim wyroku w sprawie Oleksandr Wołkow przeciwko Ukrainie11.

Interesującą kwestią jest zakres swobody wypowiedzi sędziego oraz prawo do kontaktu ze stronami postępowania sądowego. W tym zakresie opinie Komisji Weneckiej nie są jednoznaczne. Podkreśla ona, z jednej strony, że problematyczne pozostaje „dyscyplinowanie sędziów jedynie za krytykowanie sądowych decyzji” lub ich „oceny w związku z działaniami władz państwowych i lokalnych oraz zwierzchników (heads – przyp. J.B.) tych władz”12. Z drugiej jednak strony „sędzia wygłaszając publiczne komentarze i oświadczenia w toku postępowania (during deliberation – przyp. J.B.) może rzeczywiście wyrządzić szkodę reputacji i wiarygodności sądu”13. Podobnie ocenna pozostaje kwestia możliwości kontaktu ze stronami postępowania. Komisja Wenecka skrytykowała projektowane przepisy Bośni i Hercegowiny, zgodnie z którymi sędziowie mogli ponosić konsekwencje dyscyplinarne za „niewłaściwe kontakty ze stroną postępowania lub jej przedstawicielem”14. Sformułowanie to mogłoby skutkować nadmiernie rozszerzającą wykładnią, co z kolei prowadziłoby do absurdalnego wniosku uznającego wszelkiego rodzaju kontakty ze stronami za niewłaściwe. Wymaga ono zatem doprecyzowania.
[/hidepost]