Postępowanie dyscyplinarne wobec sędziów w standardach Komisji Weneckiej Rady Europy

dr hab. prof. UŚ Jacek Barcik

[hidepost]
Bardzo delikatną materią jest stosowanie środków dyscyplinarnych w związku ze stosowaniem prawa przez sędziego. Problem ten dotyka rdzenia sędziowskiej niezawisłości¹⁵. Co do zasady, postępowania dyscyplinarne powinny dotyczyć „rażącego i niedającego się wytłumaczyć złego zachowania w sprawach zawodowych” („gross and inexcusable professional misconduct”) i nie mogą rozciągać się na „różnice w interpretacji prawniczej lub sądowe pomyłki”¹⁶. Istota funkcji sędziego polega na „niezależnym interpretowaniu regulacji prawnych”, a zatem nie może być on ograniczony w „stosowaniu istniejącego case-law”. Niekiedy wręcz, zwłaszcza w sprawach, w których pojawia się kwestia zobowiązania międzynarodowego państwa, sędziowie „mogą mieć obowiązek stosowania i interpretowania prawa wewnętrznego sprzecznie z jednolitą narodową praktyką sądową”¹⁷. Takie zachowanie sędziego samo w sobie nie powinno stanowić podstawy do uruchamiania sankcji dyscyplinarnych, chyba, że towarzyszyła mu „zła wola” i „intencja przysporzenia korzyści lub zaszkodzenia stronie w postępowaniu” albo było „rezultatem rażącego zaniedbania”¹⁸.

Sprawa Oleksandr Wołkow przeciwko Ukrainie¹⁹139. Z orzeczenia NSA (Najwyższego Sądu Administracyjnego) w sprawie skarżącego oraz stanowiska Rządu wynika, że prawo krajowe nie przewiduje żadnych ograniczeń czasowych dla postępowania dotyczącego odwołania sędziego na podstawie „złamania przysięgi”. Mimo że Trybunał nie uważa za stosowne wskazywania długości okresu przedawnienia, stwierdza jednak, że takie bezterminowe podejście do spraw dyscyplinarnych dotyczących sądownictwa stanowi poważne zagrożenie dla zasady pewności prawnej.

173. W swoich oświadczeniach dotyczących tej kwestii strony spierały się o przewidywalność obowiązujących przepisów prawa. W tym względzie Trybunał zauważa, że do dnia 15.5.2010 r. prawo materialne nie podawało żadnego opisu przestępstwa „złamania przysięgi”. Podstawa określenia zakresu tego przestępstwa została wywiedziona z tekstu przysięgi sędziowskiej, wskazanego w art. 10 ustawy o statusie sędziów z 1992 r., który brzmiał następująco: „Ślubuję uroczyście, że będę uczciwie i sumiennie wykonywać obowiązki sędziego, wymierzać sprawiedliwość zgodnie z przepisami prawa, w sposób obiektywny i rzetelny”.

174. Trybunał zauważa, że tekst ślubowania sędziego dawał szeroką swobodę interpretacji „złamania przysięgi” (…).

175. Niemniej jednak Trybunał przyznaje, że w niektórych obszarach mogą występować trudności w zakresie określenia praw o wysokim stopniu precyzji oraz że pewien stopień elastyczności może być nawet pożądany, aby umożliwić sądom krajowym stosowanie prawa w świetle własnej oceny, jakie środki konieczne są w szczególnych okolicznościach każdej sprawy (…).

176. Takie warunki, nakładające ograniczenia na wymóg precyzji ustaw, mają znaczenie szczególne w przypadku prawa dyscyplinarnego (…).

177. Doświadczenia innych Państw wskazują, że podstawy odpowiedzialności dyscyplinarnej określane są zwykle w sposób ogólny, a przykłady szczegółowych uregulowań ustawowych w tym zakresie niekoniecznie potwierdzają właściwość zastosowanych technik legislacyjnych i przewidywalność tej dziedziny prawa.

178. Z tego względu w kontekście prawa dyscyplinarnego istnieć powinno rozsądne podejście do oceny precyzji ustawowej, ponieważ ze względu na obiektywną konieczność actus reus takich czynów karalnych określono z zastosowaniem języka ogólnego. W przeciwnym razie przepisy ustawy mogą nie objąć sprawy w sposób pełny i będą wymagać ciągłej weryfikacji i aktualizacji ze względu na liczne pojawiające się w praktyce nowe okoliczności. Zatem, opis czynu karalnego w ustawie, oparty na liście konkretnych zachowań, lecz sporządzony w celu stosowania ogólnego i względem nieokreślonej liczby osób, nie gwarantuje, że zasada przewidywalności prawa zostanie odpowiednio spełniona. Należy wskazać i zbadać pozostałe czynniki wywierające wpływ na jakość regulacji prawnych oraz adekwatność ochrony prawnej przed arbitralnością.

180. W odniesieniu do niniejszej sprawy nic nie wskazuje, aby w czasie rozpoznawania sprawy skarżącego istniały wytyczne bądź praktyka ustanawiające spójną i rygorystyczną interpretację pojęcia „złamanie przysięgi”.

181. Trybunał stwierdza, że nie istniały wymagane gwarancje proceduralne służące zapobieganiu arbitralnemu stosowaniu odnośnych przepisów prawa materialnego. W szczególności w prawie krajowym nie określono terminów czasowych wszczynania i prowadzenia przeciwko sędziom postępowania w związku ze „złamaniem przysięgi”. Brak okresów przedawnienia, o którym mowa powyżej w związku z przepisem art. 6 Konwencji, powodował, że swoboda władz dyscyplinarnych była nieograniczona, co podważało zasadę pewności prawnej.

182. Ponadto w prawie krajowym nie określono właściwej skali sankcji z tytułu wykroczeń dyscyplinarnych i nie opracowano zasad zapewniających ich stosowanie zgodnie z zasadą proporcjonalności. W czasie rozstrzygania o sprawie skarżącego istniały tylko trzy rodzaje kar za wykroczenia dyscyplinarne: nagana, degradacja i odwołanie. Te trzy rodzaje kar dawały jedynie ograniczone możliwości dyscyplinowania sędziów w sposób proporcjonalny. Zatem ograniczone były możliwości władz w zakresie ważenia interesów publicznych i indywidualnych w świetle poszczególnych spraw.

183. Warto zauważyć, że zasada proporcjonalnego stosowania sankcji dyscyplinarnych względem sędziów została bezpośrednio wskazana w ust. 5.1 Europejskiej Karty Ustawowych Zasad dotyczących Sędziów oraz że niektóre Państwa – w celu zapewnienia zgodności z tą zasadą – wprowadziły bardziej szczegółową hierarchię kar.

184. Ostatecznie, najważniejszym środkiem przeciwważenia nieuchronnej swobody organu dyscyplinarnego w tym zakresie jest dostępność niezawisłej i bezstronnej kontroli. Jednak w prawie krajowym nie określono właściwych zasad takiej kontroli oraz – jak stwierdzono wcześniej – skarżący nie miał do niej dostępu.

185. Zatem brak wytycznych i praktyki określających spójną i rygorystyczną interpretację przestępstwa „złamania przysięgi” oraz brak właściwych zabezpieczeń prawnych spowodowały, że konsekwencje odnośnych przepisów prawa krajowego nie były przewidywalne. Na tym tle równie dobrze można by przyjąć, że praktycznie każde niewłaściwe zachowanie sędziego w dowolnym czasie, w okresie całej kariery zawodowej, może zostać zinterpretowane, zależnie od woli organu dyscyplinarnego, za wystarczającą faktyczną podstawę zarzutu dyscyplinarnego „złamania przysięgi” i prowadzić do odwołania go ze stanowiska.

[/hidepost]