Postępowanie dyscyplinarne wobec sędziów w standardach Komisji Weneckiej Rady Europy

(inne teksty tego autora)

[hidepost]

Rodzaj i proporcjonalność stosowanych sankcji dyscyplinarnych

Stosowane wobec sędziów kary dyscyplinarne powinny być zróżnicowane, tak aby znaleźć adekwatne zastosowanie do zachowania sędziego, zgodnie z zasadą proporcjonalności. Przykładowo, Komisja Wenecka badała projekt prawa Mołdawii przewidującego cztery rodzaje sankcji dyscyplinarnych: upomnienie, naganę, obniżenie wynagrodzenia, złożenie sędziego z urzędu, i uznała, że są one zbyt wąsko ujęte, aby zapewnić realizację zasady proporcjonalności, tj. odniesienie popełnionego przewinienia do możliwej sankcji. W związku z powyższym Komisja zaproponowała uzupełnienie katalogu kar o „czasowe zawieszenie sędziego w pełnieniu urzędu”, ewentualnie odebranie sędziemu prowadzonych spraw lub skierowanie do pełnienia innych zadań sądowych („judical tasks”)²⁰. Najsurowsza z kar w postaci złożenia z urzędu powinna być stosowana jedynie w najpoważniejszych przypadkach lub gdy zachodzą warunki recydywy. Może znaleźć także zastosowanie, gdy zachowanie sędziego powoduje, że nie jest on w stanie wypełniać swoich obowiązków²¹. O takiej niezdolności powinna wyraźnie świadczyć waga przewinienia popełnionego przez sędziego²². Za poważne przewinienie dyscyplinarne zasadniczo nie może zostać uznana odmowa wyłączenia się przez sędziego z toku postępowania wynikająca z dokonanej przez niego oceny stanu prawnego. Wyjątkiem są sytuacje, gdy istnieje wyraźny powód do wyłączenia, zaś sędzia tego nie uczyni²³.

Co do stosowania kary ograniczenia wysokości zarobków, Komisja Wenecka zarekomendowała, aby miała ona miejsce jedynie w przypadku umyślnego złego zachowania sędziego i nie dotyczyła spraw związanych z wykonywaniem obowiązków służbowych (cases of deliberate wrongdoing and not in cases having more to do with performance)²⁴. Z polskiej perspektywy refleks tego rozwiązania zawiera art. 129 ustawy z 27.7.2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych²⁵, przewidujący procentowe obniżenie wysokości wynagrodzenia sędziego, w przypadku jego zawieszenia. Jako konsekwencja kary dyscyplinarnej może być stosowane pozbawienie sędziego przywilejów, jak również uprawnień emerytalnych. Całkowite pozbawienie wszystkich przywilejów musi być jednak proporcjonalne do wagi czynu sędziego²⁶.

Materialne aspekty postępowania dyscyplinarnego

Postępowanie dyscyplinarne powinno być prowadzone w zgodzie z zasadami legalności, poszanowania sędziowskiej niezawisłości, rzetelnego procesu, proporcjonalności sankcji dyscyplinarnych oraz przejrzystości²⁷. Trzeba przy tym pamiętać, że nie ma jednego modelu organizacji systemu odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów, i praktyka państw różni się w tym zakresie²⁸. Jasne jest natomiast, że zasada ne bis in idem nie stoi na przeszkodzie jednoczesnemu prowadzeniu i karaniu za ten sam czyn dwóch postępowań: dyscyplinarnego i karnego. W związku z tym nie powinien istnieć ogólny obowiązek zawieszania postępowania dyscyplinarnego w przypadku wszczęcia sprawy karnej związanej z tym samym czynem. Właściwe organy dyscyplinarne powinny jednak mieć taką możliwość, jeśli uważają, że sprawa dyscyplinarna ma charakter właściwy dla spraw karnych²⁹. W takich sytuacjach postępowanie karne będzie miało pierwszeństwo nad dyscyplinarnym³⁰. Jednak nawet w wypadku uniewinnienia w postępowaniu karnym, sędzia będzie musiał liczyć się z nałożeniem na niego sankcji dyscyplinarnych. Ich stosowanie nie może jednak naruszać zasady domniemania niewinności, a co za tym idzie sądy dyscyplinarne w toku postępowania muszą niezależnie ustalić okoliczności sprawy³¹.

Proceduralne aspekty postępowania dyscyplinarnego

Rozważając proceduralne aspekty postępowania dyscyplinarnego Komisja Wenecka koncentruje się przede wszystkim na kwestiach: podmiotów właściwych do inicjowania postępowania; standardów rzetelnego procesu dyscyplinarnego oraz odwołań od orzeczeń sądów dyscyplinarnych.

W pierwszej kwestii Komisja podkreśla fundamentalne znaczenie zasady nieusuwalności sędziów. Dyscyplinarna sankcja w postaci złożenia sędziego z urzędu powinna zatem być odpolityczniona i poprzedzona oceną zachowania sędziego dokonywaną w formie opinii przez „wąskie ciało eksperc­kie złożone wyłącznie z sędziów”³². Niebezpieczne jest także przyznawanie każdej osobie prawa do inicjowania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do sędziego. Powinien wprawdzie istnieć mechanizm indywidualnej skargi na sędziego, ale nie jest wskazane, aby skutkował on bezpośrednio wszczęciem postępowania dyscyplinarnego³³. Legitymacja do złożenia takiej skargi powinna być ograniczona do osób, których dotykają skutki zachowania sędziego, a także osób, które posiadają w tej materii interes prawny³⁴. W opinii związanej z prawem czarnogórskim Komisja Wenecka zastanawiała się, czy przyznanie Ministrowi Sprawiedliwości takiej legitymacji da się pogodzić z „niezależnością sądownictwa i podziałem władzy”³⁵. Negatywnie oceniła także rozwiązanie gruzińskie polegające na uzależnieniu wszczęcia postępowania od uzyskania większości kwalifikowanej 2/3 głosów w Wysokiej Radzie Sprawiedliwości. Obawiała się, że „korporacyjne podejście” uniemożliwi wszczynanie większości postępowań i postulowała w związku z tym wprowadzenie wymogu uzyskania zwykłej większości głosów. Podobne uwagi dotyczyły wymogów uzyskania 2/3 głosów dla postawienia sędziego w stan oskarżenia oraz wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia sądu dyscyplinarnego³⁶.

Zalecane jest rozdzielenie prawa wszczynania postępowań dyscyplinarnych od kompetencji związanych z sądzeniem. Połączenie tych funkcji może bowiem „prowadzić do problemów”³⁷. Rozstrzygając kwestię, czy powinien istnieć stały sąd dyscyplinarny, czy też składy sądzące mogą być powoływane ad hoc, Komisja zauważyła, że postępowanie dyscyplinarne jest prowadzone przez organ „przewidziany przez prawo”, co implikuje istnienie stałego organu, nie zaś tymczasowych składów sądzących, powoływanych oddzielnie dla każdej sprawy³⁸. Komisja uznała za dopuszczalne, choć oryginalne rozwiązanie mołdawskie, zgodnie z którym decyzja o dopuszczeniu skargi zapada, gdy co najmniej jeden członek składu głosuje za uznaniem skargi za dopuszczalną. Jednocześnie odmowa przyjęcia skargi wymaga jednomyślności. W razie przyjęcia skargi, decyzja o tym fakcie powinna być notyfikowana nie tylko osobie składającej skargę, ale także zainteresowanemu sędziemu³⁹.
[/hidepost]