• Prawo ustrojowe
  • Artykuł pochodzi z numeru IUSTITIA 4(6)/2011, dodano 31 grudnia 2011.

Regulamin wbrew Konstytucji

Marek Przysucha

(inne teksty tego autora)

Niniejszy artykuł zawiera uwagi krytyczne do wydanego przez Ministra Sprawiedliwości rozporządzenia z 23.2.2007 r. – Regulamin urzędowania sądów powszechnych1. Jak wynika z przedstawionej analizy, wykracza on poza upoważnienie ustawowe oraz w sposób nieuprawniony ingeruje w ustrój sądów oraz sędziowską niezawisłość, wprost naruszając Konstytucję oraz ustawę z 27.7.2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych2. Warto przypomnieć, że art. 178 ust. 1 Konstytucji stanowi, iż sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom.
[hidepost=1]

Historia regulacji regulaminowych

Jeśli na kwestię regulaminu spojrzymy historycznie, to okaże się, że metoda określania wewnętrznego porządku urzędowania sądów nie zmieniła się, pomimo zmiany modelu władzy w państwie. W ten sam sposób minister sprawiedliwości wydawał regulamin w okresie PRL, w którym obowiązywała zasada jednolitej władzy państwowej, jak i obecnie w państwie opartym na zasadzie podziału władzy. Ustalenie to powinno skłonić nas do większej ,,ostrożności” w jego stosowaniu i być punktem wyjścia do refleksji o konstytucyjności tego sposobu regulacji wewnętrznego urzędowania sądów. W modelu ustrojowym PRL, opartym na zasadzie jednolitej władzy, kwestia, że minister sprawiedliwości wkraczał w formie rozporządzenia (regulaminem) na pola ustroju sądów, procedury i statusu sędziów, była w istocie bez znaczenia. W modelu trójpodziału władzy tego rodzaju regulacje są niedopuszczalne. Niemniej, i w tamtym modelu obowiązywał art. 52 Konstytucji3 ustalający podległość sędziego ustawie, a więc dozwalający pominąć sędziemu sprzeczne z ustawą rozporządzenie władzy wykonawczej.

Płaszczyzny analiz prawnych

RegUrzSPR można poddać analizie w trzech płaszczyznach. Pierwsza, będzie wiązała się z pytaniem o dopuszczalność regulowania tego rodzaju materii w rozporządzeniu władzy wykonawczej wobec istnienia zasady wyłączności ustawowej zawartej w art. 176 ust. 2 Konstytucji oraz formuły odrębności i niezależności sądów (art. 173 Konstytucji). Druga płaszczyzna analizy dotyczyłaby zgodności delegacji zawartej w art. 41 PrUSP z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Trzecia, konfrontowałaby treść regulaminu z zapisami ustaw w poszczególnych rodzajach procedur sądowego stosowania prawa.

1. Naruszenie zasady wyłączności ustawowej, odrębności oraz niezależności sądów

Artykuł 176 ust. 2 Konstytucji stanowiąc, że ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy, implikuje zakaz ustalania reguł ustrojowych i proceduralnych w sądach aktem niższego rzędu niż ustawa. Norma ta ma zatem charakter podwójnie gwarancyjny. W stosunku do sędziów zakazuje regulacji ustrojowo-proceduralnych aktem podustawowym. Z kolei w stosunku do obywateli wskazuje, że ich prawa i wolności nie podlegają ograniczeniom (w zakresie ochrony sądowej) ustalanym w formie podustawowej. Norma ta w ramach takiej interpretacji harmonizuje z art. 178 ust. 1 i zapisami art. 31 ust. 2 Konstytucji4.

Sędzia, który w zakresie swojego statusu zawodowego podlega ustawie i Konstytucji (art. 178 ust. 1), nie może być zatem związany kazuistyką regulaminu wydanego przez przedstawiciela władzy wykonawczej, jeśli jego przedmiot dotyczy materii ustrojowej i proceduralnej funkcjonowania sądów. Pogląd odmienny pozbawiałby znaczenia gwarancyjnego artykuły: 178 ust. 1, 176 ust. 2 i 173 Konstytucji. Jeśli nawet regulamin wykracza poza materię art. 176 ust. 2 Konstytucji, regulując tok czynności administracyjnych w sprawach należących do właściwości sądów, dopuszczalne systemy i rozkład czasu urzędowania, to konstytucyjność tych regulacji staje się także wątpliwa w odniesieniu do treści art. 173 ustawy zasadniczej. Artykuł ten stanowi, że sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz. W tej optyce deklarowana w art. 173 Konstytucji niezależność sądów nie istnieje, jeśli przedstawiciel władzy wykonawczej tak swobodnie i kazuistycznie reguluje ustrój sądów. Promieniowanie takich regulacji na wykonywanie władzy sądowniczej raczej nie wymaga uzasadnienia.

Koncepcja wydawania regulaminu wewnętrznego urzędowania sądów przez ministra sprawiedliwości jest pochodną zasady nadzoru tego ministra nad sądami powszechnymi5. Zasadę nadzoru oraz formułę regulacji regulaminowej w formie rozporządzenia mechanicznie przeniesiono z modelu jednolitej władzy państwowej do modelu opartego na zasadach podziału i odrębności władzy, nie pytając o jej dopuszczalność6. Należy zauważyć, że SN, który podlega tej samej regulacji konstytucyjnej, co sądy powszechne, ustala regulamin w formie uchwały Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu Najwyższego. Jeśli zatem Konstytucja nie różnicuje statusu sądów, to teoretycznie można by poddać SN nadzorowi ministra sprawiedliwości.

 Już tylko tego rodzaju paradoks pozwala dostrzec wątpliwą konstytucyjność nadzoru ministra sprawiedliwości nad sądami powszechnymi. Wyrok TK z 15.1.2009 r.7 uznający konstytucyjność nadzoru nie zamyka dyskusji, wprost przeciwnie, otwiera ją na nowo. Uzasadnienie orzeczenia TK wskazuje, że sędziowie TK zaakceptowali pojęcie nadzoru, które nie istnieje w praktyce. Wykładnia ta na wiele lat powstrzyma ewolucję polskiego systemu sądowniczego w kierunku jego rzeczywistej niezawisłości i skutecznej ochrony praw obywateli. Abstrakcyjna wykładnia norm pomija praktykę ich stosowania. Nadzór nad sądami wraz z regulaminem obowiązywał przecież w PRL w latach stanu wojennego i w okresie Polski demokratycznej. Trudno zatem mówić o nadrzędności Konstytucji w niewłaściwie funkcjonującym systemie prawa, w którym o wszystkim decydują nie normy prawne, ale praktyka działalności organów państwowych.

Jeśli przyjmiemy, że jest to niedopuszczalne, to należałoby odrzucić nadzór tego ministra nad sądami powszechnymi wraz z jego regulaminem.
[/hidepost]