Regulamin wbrew Konstytucji

Marek Przysucha

[hidepost=1]

2. Pozorna podstawa delegacyjna

Jeśliby nawet przyjąć, co do zasady, że art. 176 ust. 2 Konstytucji nie zakazuje regulacji delegacyjnych, a art. 173 Konstytucji nie ma znaczenia, to konieczne jest skonfrontowanie art. 41 PrUSP z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Artykuł 41 § 1 PrUSP stanowi, że Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Sądownictwa, wydaje w drodze rozporządzenia regulamin wewnętrznego urzędowania sądów powszechnych, określający wewnętrzną organizację i porządek funkcjonowania sądów, porządek czynności w sądach, porządek urzędowania organów sądów i wykonywania zadań sędziów pełniących funkcje kierownicze, tok czynności administracyjnych w sprawach należących do właściwości sądów, dopuszczalne systemy i rozkład czasu urzędowania oraz szczegółowe warunki udostępniania pomieszczeń dla uczestników postępowania, świadków i innych osób przebywających w sądach. Wydając rozporządzenie należy brać pod uwagę zasady sprawności, racjonalności, ekonomicznego i szybkiego działania, uwzględniając potrzeby zapewnienia rzetelnego wykonywania zadań powierzonych sądom.

Analizując zarówno delegację ustawową, jak i treść rozporządzenia, należy postawić dwa pytania. Czy delegacja ta odpowiada standardom konstytucyjnym? Czy treść rozporządzenia nie wykracza poza upoważnienie kolidując z innymi ustawami? Zgodnie bowiem z art. 92 ust. 1 Konstytucji, rozporządzenie może być wydane tylko na podstawie:

wyraźnego, tj. opartego nie tylko na domniemaniu albo na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu;

w granicach upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania;

w zgodzie z normami Konstytucji, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi⁸.

Ustawa, tworząc delegację, powinna zawierać ścisłe wytyczne co do treści aktu podustawowego. W wielu orzeczeniach⁹ Trybunał Konstytucyjny uznał, że w myśl art. 92 ust. 1 zd. 2 Konstytucji brak wytycznych stanowi warunek wystarczający do uznania niekonstytucyjności upoważnienia, nawet jeżeli pozostałe wymagania z art. 92 Konstytucji zostaną spełnione.

Artykuł 92 ust. 1 Konstytucji posługuje się pojęciem wytycznych co do treści aktu wykonawczego, nie definiując tego pojęcia. W orzecznictwie TK, jak i w nauce, pojawiła się definicja wskazująca, że ,,wytyczne” to ten fragment poleceń, który nie tylko wskazuje zakres i typ spraw, ale zawiera również pewne wskazówki co do treści, która zostanie zawarta w rozporządzeniu. Wskazówki te ograniczają swobodę kształtowania treści rozporządzenia¹⁰.

Trybunał Konstytucyjny podkreślał¹¹, że jeżeli ustawa upoważnia rozporządzenie do unormowania kilku materii o odrębnym przedmiotowo charakterze, to ,,wytyczne” muszą dotyczyć odrębnie każdej z tych materii. Poza tym, redakcja wytycznych podlega ocenie, czy materia regulacji pozostaje w zgodzie z ogólnymi zasadami wyłączności ustawy i nakazami, by pewne kwestie były uregulowane w całości w ustawie.

Czy zatem art. 41 PrUSP zawiera w ogóle wytyczne w znaczeniu art. 92 ust. 1 Konstytucji? Czy regulując materię ustrojową sądów nie naruszono art. 176 ust. 2 Konstytucji?

Uważam, że redakcja art. 41 PrUSP nie spełnia, z racji ogólności, wymogów konstytucyjnych i nie zawiera wytycznych w rozumieniu art. 92 ust. 1 Konstytucji. Treść art. 41 PrUSP jest na tyle ogólna w odniesieniu do materii regulaminu, że funkcja wytycznych jako ograniczeń i wskazówek ustawodawcy adresowanych do władzy wykonawczej traci sens. W ramach takich wytycznych można by każde rozporządzenie uznawać za zgodne z Konstytucją. Z kolei art. 176 ust. 2 Konstytucji, nakazując, by ustrój sądów regulowała ustawa, tworzy zasadę wyłączności ustawowej. Ustrój sądów w znaczeniu struktury, jak i procedury, może być regulowany tylko przez ustawę, bez prawa wydawania w tej materii aktów delegowanych. Jest to element gwarancyjny zasady wyłączności ustawowej.

3. Analiza wybranych sprzeczności regulaminu z ustawami i Konstytucją

Spójrzmy także na treść RegUrzSPR poprzez analizę materii poddanej ministerialnej regulacji: czy minister sprawiedliwości wykroczył poza czysto administracyjne regulacje porządku urzędowania sądów, czy nie ingeruje w ustrój, procedurę sądową oraz w status sędziego naruszając zasadę odrębności władz (art. 173 Konstytucji)?

Pierwsza wątpliwość pojawia się w związku z redakcją § 1 RegUrzSPR, w którym określono zakres przedmiotowy rozporządzenia. Niejasne są użyte w nim pojęcia ,,porządek czynności podejmowany w sądach” czy też ,,tok czynności administracyjnych w sprawach należących do właściwości sądów”.

Niezależnie od próby zdefiniowania tych pojęć, regulacje w tym zakresie nie powinny naruszać lub uzupełniać ustaw regulujących procedury w danych kategoriach spraw oraz tworzyć struktur organizacyjnych nieznanych PrUSP. Wskazane poniższe przykłady skłaniają do refleksji, czy tak na pewno jest oraz czy samo rozporządzenie nie jest wewnętrznie sprzeczne. Analizę ograniczam świadomie do wskazania kilku przypadków przekroczenia delegacji ustawowej.

W § 18 RegUrzSPR przewidziano tworzenie tzw. sekcji orzeczniczych, czyli struktur węższych od wydziałów w sądach. Przepisy te są przykładem jawnego przekroczenia uprawnień przez ministra sprawiedliwości. Po pierwsze, tworzą struktury nieznane PrUSP, naruszając delegację z art. 41 PrUSP i art. 176 ust. 2 Konstytucji. Ponadto, w przypadku sekcji orzeczniczej ograniczają (zawężają) sędziemu jurysdykcję określoną właściwościami wydziału. Niektóre przepisy rozporządzenia pomijają zmianę treści PrUSP. Przykładowo, § 32 w pkt 6 odwołuje się do nieistniejących już uprawnień Kolegiów Sądów co do określania zakresu czynności sędziów. Obecnie, zgodnie z treścią art. 22 § 1a PrUSP, to Prezes Sądu, a nie Kolegium, ustala zakres czynności w sądach. Kolegium zachowało jedynie funkcje opiniujące w tej materii¹².

Istotne wątpliwości może budzić także § 45 RegUrzSPR, który w ust. 2 stanowi, że prezes sądu może w razie potrzeby zarządzić dwuzmianowy system urzędowania sądu. Trudno sobie wyobrazić, że chodzi o urzędowanie sądu bez sędziów, zważywszy, że § 45 pkt 6 RegUrzSPR wprost nakazuje sędziom funkcyjnym przebywać w sądzie w godzinach jego urzędowania. Jednak sędziowie mają gwarantowany ustawą (art. 83 PrUSP) zadaniowy czas pracy. Zmianowość w sądach wprowadzona zarządzeniem prezesa sądu to swoiste curiosum prawne, przy okazji obraza podstawowych zasad prawa pracy¹³.

Z kolei § 55 ust. 2 RegUrzSPR reguluje kwestię sporu kompetencyjnego pomiędzy sądami (wydziałami), powierzając uprawnienia do jego rozstrzygania prezesowi sądu, a nie sądowi. Jest to jawne naruszenie art. 92 ust. 1, art. 176 ust. 2, art. 177, art. 178 ust. 1 Konstytucji. Rozstrzygnięcie tego rodzaju powierzone administracji sądowej narusza zasadę art. 177 Konstytucji wskazującą, że wymiar sprawiedliwości należy do sądów. Z kolei § 57 pkt 4 RegUrzSPR stanowiąc, że terminy rozpraw w poszczególnych sprawach wyznacza przewodniczący wydziału, jest sprzeczny z art. 149, 206 i 391 § 1 KPC¹⁴. Uprawnienia te zgodnie z ustawą (Kodeks postępowania cywilnego) przysługują w procedurach cywilnych przewodniczącym składów, a nie przewodniczącym wydziałów.

Poprzednio materię tę regulował § 63 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 19.11.1987 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania sądów powszechnych¹⁵, który stanowił, że przewodniczący układa plan posiedzeń i określa dni, na które przewodniczący posiedzeń mogą wyznaczyć nowe terminy. Tego typu regulacja była zgodna treściowo z ustawami procesowymi.

Przykładem dalszej ingerencji ministra sprawiedliwości w tok rozprawy jest § 84 RegUrzSPR nakazujący sprawdzanie tożsamości stron i świadków procesu bez zarzutu stron i wątpliwości co do ich tożsamości. Jeśli minister mógłby skutecznie w formie rozporządzenia tworzyć takie nakazy, to równie dobrze mógłby wprowadzić rozporządzeniem i pod pozorem wewnętrznego porządku reguły dowodowe, które mogłyby zdeterminować rozstrzygnięcie sądowe.

Rozdziały od 3 do 7 RegUrzSPR zawierają klasyczne przepisy procedury stosowane w danej kategorii spraw rozstrzyganych przez sądy, ujęte w formie kazuistyki zbliżonej do regulacji danej procedury sądowej, regulowanej poprzez KPC czy KPK (Przygotowanie posiedzenia, Doręczenia, Inne czynności w postępowaniu sądowym, Przebieg i porządek posiedzenia, Orzeczenia). Oczywiste jest zatem, że powinny one zostać wyrażone w ustawie, a nie w rozporządzeniu. Ich względna racjonalność nie powinna być w ramach sądowego stosowania prawa żadnym argumentem na rzecz ich mocy wiążącej. Wśród norm pozornie racjonalnych, oczywistych, koniecznych przemyca się przepisy, które burzą porządek konstytucyjny i przekreślają sens gwarancyjny art. 173, art. 176 ust. 2, art. 177, 178 ust. 1 Konstytucji.
[/hidepost]