Status prawny osoby formalnie powołanej na urząd sędziego na skutek rekomendacji udzielonej przez Krajową Radę Sądownictwa w obecnym składzie – uwagi na tle wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19.11.2019 r. oraz orzeczeń Sądu Najwyższego będących konsekwencją tego rozstrzygnięcia1
Stanowisko wyrażone w pkt 133 i 134 wyroku TSUE daje podstawę do wyodrębnienia trzech faz analizy, które obejmują:
• założenie „wyjściowe”, że sam fakt, iż sędziowie Izby Dyscyplinarnej, a także inni sędziowie, są powoływani przez Prezydenta RP, nie może powodować zależności owych członków od tego organu ani budzić wątpliwości co do ich bezstronności; założenie to należy rozumieć w ten sposób, że przyjęcie w prawie państwa członkowskiego systemu nominowania sędziów przez piastuna organu władzy wykonawczej nie stanowi – samo przez się – zagrożenia w postaci uzależnienia tak powołanych sędziów od tego organu ani nie powinno być uznawane za powodujące wątpliwości co do bezstronności takiego sędziego;
• test „prawdziwości” (pierwszego stopnia) powyższego założenia, polegający na konieczności sprawdzenia, czy „po powołaniu osoby te nie podlegają żadnej presji i nie otrzymują zaleceń podczas wykonywania swoich obowiązków”6;
• test „prawdziwości” (drugiego stopnia) powyższego założenia, zakładający odwoływanie się do opinii obywateli, polegający na upewnieniu się, czy „w przekonaniu jednostek” nie powstają uzasadnione wątpliwości co do niezależności powołanych w ten sposób sędziów od czynników zewnętrznych oraz ich neutralności względem ścierających się przed nimi interesów po tym, jak zostaną oni powołani7.
Zgodnie ze stanowiskiem TSUE jedynie pomyślne przejście obu stopni wskazanego testu, z uwzględnieniem zdarzeń mających miejsce po akcie powołania oraz przekonań „podsądnych”, powala zaakceptować założenie „wyjściowe” i w konsekwencji przyjąć, że w danym wypadku może dojść do niewadliwego powołania sędziego. W tym kontekście nie sposób podzielić zapatrywania, jakoby pkt 133 wyroku TSUE stanowił podstawę do sformułowania uproszczonej tezy, że „z chwilą powołania przez prezydenta powstaje stosunek służbowy sędziego”8, a więc że stosunek ten powstaje niejako bezwarunkowo. Takie stanowisko jest co najmniej nierzetelne. Przecież w pkt 133 wyroku z 19.11.2019 r. TSUE nie odniósł się w ogóle do tych faz procedury nominacyjnej, które poprzedzają akt powołania. Tym samym w pkt 133 wyroku TSUE wcale nie „(…) stwierdził, że powołania sędziów przez prezydenta nie mogą być weryfikowane, ani przez innych sędziów, ani przez żaden inny organ władzy”, ani nie potwierdził tym samym dotychczasowego niekwestionowanego dorobku orzeczniczego sądów polskich, w tym Trybunału Konstytucyjnego (TK)9.
Dla problematyki poruszanej w artykule szczególnie ważny okazał się pkt 145 uzasadnienia wyroku TSUE. Jego brzmienie wykorzystuje się bowiem, całkiem bezpodstawnie, do uzasadniania tezy, że konsekwencją przyjęcia konstytucyjnego modelu czynności urzędowej Prezydenta RP polegającej na powołaniu na urząd sędziego jako prerogatywy, jest niedopuszczalność kwestionowania tego aktu w jakimkolwiek trybie, w tym na drodze sądowej10. Brzmienie pkt 145 wyroku TSUE nie daje jednak podstaw do sformułowania tak daleko idącego i jednoznacznego zapatrywania, gdyż pomija istotne zastrzeżenia poczynione przez TSUE oraz część wywodu zamieszczonego po pierwszym zdaniu pkt 145 wyroku.
Otóż po pierwsze, TSUE wyraźnie zastrzegł w części wstępnej pkt 145, że swoje spostrzeżenie opiera na aktach, którymi dysponował przy rozpatrywaniu połączonych spraw C-585/18, C-624/18 oraz C-625/18. Wynika z tego, że TSUE nie poczynił pogłębionych ustaleń w tym zakresie. Przywoływanie tego fragmentu wyroku TSUE na potwierdzenie tezy o niedopuszczalności kwestionowania powołania na stanowisko sędziego stanowi zatem oczywiste nadużycie. Po drugie zaś, rozważania TSUE zamieszczone w pkt 145 wyroku TSUE koncentrują się wokół kwestii sądowej kontroli uchwały KRS obejmującej rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosków o powołanie na urząd sędziego, a zatem dotykają materii kontroli procedury poprzedzającej prezydencki akt powołania. Szczególnie znamienna jest końcowa część pkt 145 wyroku TSUE, która wyraża zobowiązanie dla sądu odsyłającego, by zbadał, czy sposób, w jaki ustawa o KRS określa w swym art. 44 ust. 1 i 1a zakres przewidzianego tam odwołania, umożliwia zapewnienie skutecznej kontroli sądowej takich uchwał, przynajmniej w zakresie pozwalającym na ustalenie, że nie doszło do przekroczenia uprawnień lub nadużycia władzy, naruszenia prawa lub popełnienia oczywistego błędu w ocenie. Ten fragment wyroku nie pozostawia wątpliwości, że TSUE zakłada, że sądowa kontrola jest w tym wypadku nieodzowna – wszak nie ma dylematu „czy w ogóle wymagana jest procedura kontroli”, lecz poleca sądowi odsyłającemu zbadać, czy dana regulacja prawna spełnia określone wymagania, jak należy sądzić, zawarte w unormowaniach konwencyjnych (art. 6 i 13 EKPC11), a także w art. 45 Konstytucji RP.
W świetle powyższego jasne jest, że w pkt 145 wyroku z 19.11.2019 r. Trybunał wcale nie wyraził własnego zapatrywania o wykluczeniu dopuszczalności w prawie polskim zaskarżenia aktu powołania sędziego w jakimkolwiek trybie, w tym na drodze sądowej.
2. Orzeczenia Sądu Najwyższego będące konsekwencją wyroku TSUE z 19.11.2019 r.
Podejmując rozstrzygnięcia zawarte w wyroku z 5.12.2019 r. w sprawie III PO 7/18 oraz w uchwale 3 Izb, Sąd Najwyższy działał w celu wykonania prawa unijnego, którego wykładnię przesądził TSUE w wyroku z 19.11.2019 r. Dla niniejszych rozważań wyjściowe znaczenie ma założenie przyjęte zarówno w wyroku z 5.12.2019 r. (pkt 62 in fine uzasadnienia tego orzeczenia), jak i w uchwale 3 Izb co do zakresu przedmiotowego rozstrzygnięć, polegające zwłaszcza na wyłączeniu z tego zakresu oceny ważności czy skuteczności powołania sędziego przez Prezydenta RP. Istotę tego założenia oddaje brzmienie pkt 4, 11 i 30 uzasadnienia uchwały 3 Izb, w których podkreślono m.in., że:
• wykonanie wyroku TSUE następuje przez wyjaśnienie praktycznych procesowych konsekwencji, jakie łączą się z zasiadaniem w składzie orzekającym sądu przez sędziego, który został powołany na urząd w postępowaniu prowadzonym przez KRS, co do której test niezależności od władzy ustawodawczej i wykonawczej ma wynik negatywny, a samo postępowanie przed nią i ewentualnie także wcześniejsze lub kolejne etapy postępowania zmierzającego do uzyskania przez konkretną osobę powołania na urząd sędziego dotknięte są jeszcze innymi uchybieniami;
• zagadnienie prawne rozstrzygane przez skład połączonych Izb nie zmierza do rozwiązania problemów ustrojowych związanych z określeniem statusu osób, które po przeprowadzeniu postępowań ukształtowanych ustawą z 8.12.2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa zostały powołane na urzędy sędziowskie przez Prezydenta RP, gdyż kwestia tego statusu nie została objęta wnioskiem I Prezes SN z 15.1.2020 r.; wątpliwości interpretacyjne, które zarysowały się w orzecznictwie, odnoszą się do wpływu wadliwości procesu wskazywania kandydata na urząd sędziego przez KRS w brzmieniu wynikającym z ww. ustawy zmieniającej na sposób stosowania prawa procesowego karnego i cywilnego;
• SN wyraził wprawdzie przekonanie, że osoby te uzyskały formalnie status sędziów, niemniej – co ma kluczowe znaczenie dla niniejszych uwag – zastrzegł, że założenie to nie wyklucza jego negatywnej weryfikacji w zależności od wyniku postępowań w sprawach oznaczonych w SN III CZP 25/19 i II PO 3/19, który w dużej mierze uwarunkowany jest odpowiedzią ze strony TSUE na pytania prejudycjalne przedstawione w tych sprawach (pkt 11 uzasadnienia uchwały 3 Izb in fine).
Właśnie powyższe zastrzeżenie daje asumpt do sformułowania pewnych uwag, wychodzących poza zakres przedmiotowy uchwały 3 Izb, zmierzających w kierunku podobnym do wytyczonego w pytaniu skierowanym do TSUE w postanowieniu SN z 12.6.2019 r.12 na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej13, które brzmi „czy art. 19 ust. 1 akapit 2, art. 2, art. 4 ust. 3 oraz art. 6 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej14 w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej15 oraz art. 267 akapit 3 TFUE należy interpretować w ten sposób, że sąd ostatniej instancji państwa członkowskiego może stwierdzić w postępowaniu o ustalenie nieistnienia stosunku służbowego, że nie jest sędzią osoba, której doręczono akt powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego w tym sądzie wydany na podstawie naruszających zasadę skutecznej ochrony sądowej przepisów lub w trybie niezgodnym z tą zasadą, gdy intencjonalnie uniemożliwiono zbadanie tych kwestii przez sąd przed wręczeniem tego aktu”?