Instytucjonalizacja dialogu społecznego w sądownictwie
i zawodach prawniczych

Drugim kierunkiem jest zmiana paradygmatu administracji publicznej w kierunku takiego pojmowania zarządzania publicznego, które jest odejściem od jej hierarchicznie zorientowanego modelu⁷. Twierdzi się, że administracja publiczna, czy szerzej władza wykonawcza, powinna poszukiwać legitymizacji demokratycznej dla swoich działań nie tylko poprzez parlamentarną akceptację swoich działań. Dlatego też jej organy powinny szeroko włączać obywateli i ich organizacje w procesy decyzyjne, także poprzez stymulowanie dialogu społecznego i uwzględnianie jego efektów. Jest to szczególnie istotne na etapie przygotowywania projektów aktów prawnych, zarówno takich, które mają charakter aktów wykonawczych, jak i tych, które staną się następnie przedmiotem inicjatywy ustawodawczej. Zwraca się co prawda uwagę, że w ujęciach tego typu można wyraźnie oddzielić podejście menadżerskie, zgodnie z którym dialog jest traktowany instrumentalnie, jako sposób zapewniający większą akceptację dla działań administracji, a w konsekwencji zwiększający jej sprawność, od podejścia krytycznego, które traktuje dialog jako samoistną formę demokratyzacji administracji publicznej w duchu koncepcji demokracji deliberatywnej⁸. Nie rozstrzygając, które podejście jest słuszne, należy zauważyć, że według obydwu władza wykonawcza koncentruje się „na stwarzaniu warunków i organizowaniu dyskursów czy ułatwianiu sposobów pozyskiwania potrzebnych informacji”⁹.

Na tym tle nie może dziwić, że dialog społeczny rozwija się dziś dynamicznie przede wszystkim na poziomie Unii Europejskiej, a więc organizacji politycznej, w której deficyt demokracji jest ogromy, co przejawia się zarówno w słabości ogólnoeuropejskiej sfery publicznej, jak i dominacji mechanizmów biurokratycznych
w podejmowaniu decyzji. Wzmacnianie dialogu społecznego z udziałem organów unijnych jest sposobem na ich demokratyzację. Z tego względu działania Unii są przykładem rozszerzania dialogu społecznego poza sferę stosunków pracy czy poza sferę gospodarczą w ogóle.

Wydaje się, że tworzenie prawa w sferze sądownictwa i zawodów prawniczych jest w Polsce typowym zagadnieniem legislacyjnym, w którym występuje deficyt demokracji i w związku z tym powinien stać się to obszar dialogu. Przygotowanie projektów aktów prawnych w tym zakresie odbywa się głównie według modelu, który można by określić jako ekspercko-biurokratyczny. Dominują w nim bowiem ciała eksperckie w rodzaju komisji kodyfikacyjnych w sferze prawa sądowego materialnego i procesowego oraz urzędnicy ministerialni w sferze prawa ustrojowego. Zauważalna w ostatnich latach tendencja do ekonomizacji tego ostatniego, choć jest zjawiskiem pozytywnym, bo zwiększającym pluralizm dyskursów teoretycznych dotyczących funkcjonowania sądownictwa i zawodów prawniczych, nie zmienia jednak charakteru samej debaty. Ponadto, w sferze publicznej brakuje zainteresowania tymi zagadnieniami, a pojawiają się w niej przede wszystkim kwestie sprawności sądów i polityki karnej. Realny dialog obywatelski w zasadzie nie istnieje. Pewnym wyjątkiem są tu organizacje pozarządowe, należy jednak zastrzec, że w znacznej mierze mają one oblicze eksperckie, co oczywiście ma swoją wartość, ale nie pozawala o nich mówić jako o uczestnikach dialogu obywatelskiego. Choć w sposób zasadniczy nie zmieni tego dialog społeczny w wyróżnionym tu rozumieniu, to należy przyjąć konkluzję, że istnieje dla niego w omawianym obszarze szeroka przestrzeń.

Dialog społeczny a reprezentacja interesów

Inną ważną funkcją, którą pełni dialog społeczny, jest umożliwienie sprawnej i efektywnej reprezentacji interesów grupowych. Oczywiste w demokratycznym państwie jest, że decyzje polityczne, w tym rozstrzygnięcia legislacyjne wpływają na interesy różnych grup społecznych. Wpływ ten bywa zarówno pozytywny, jak
i negatywny, dlatego też prawodawstwo rodzi zadowolenie jednych i niezadowolenie innych grup. Należy jednak podkreślić, że ocen tego typu nie determinują wyłącznie interesy i ich konstelacje, ale także szereg innych czynników, w tym m.in. stopień demokratycznej legitymizacji podejmowanej decyzji czy po prostu proceduralny sposób jej podjęcia. Ma to dwie konsekwencje. Z jednej strony, różne grupy interesów poszukują możliwości wpływania na proces decyzyjny w sposób dla siebie najbardziej korzystny. Może to dotyczyć zarówno parlamentarnego etapu prac, jak i etapu projektowania rozwiązań legislacyjnych. Z drugiej natomiast, odpowiednie ukształtowanie procedur legislacyjnych, także na etapie tworzenia projektów, pozwala na skanalizowanie owego wpływu i wykorzystanie dla lepszej jakości rozstrzygnięcia.

Należy zaznaczyć, że gdy mowa o interesach grupowych, w grę wchodzi ich ogromna różnorodność i w żaden sposób nie należy sprowadzać ich wyłącznie
do interesów ekonomicznych. Oczywiście będą one odgrywać podstawową rolę w wąsko rozumianym dialogu społecznych w sferze gospodarczej. Jednak przykładowo w dialogu społecznym na poziomie Unii Europejskiej coraz większą rolę odgrywają interesy regionalne. Gdy więc mowa o interesach grupowych w sądownictwie
i zawodach prawniczych, to z reguły będą się one pokrywać z interesem poszczególnych grup zawodowych, ale nie zawsze. Same zawody prawnicze są bowiem wewnętrznie podzielone w zależności od statusu ich przedstawicieli, form wykonywania zawodu itp. Nie zawsze interesy te będą pokrywać się również z interesami ekonomicznymi, choć oczywiście nie ma sensu zaprzeczać, że poszczególne grupy zawodowe prawników mają określone interesy tego typu.

Reprezentacja interesów grupowych może mieć miejsce w procesie legislacyjnym w różnych formach, począwszy od luźnego rzecznictwa interesów, przez lobbing, konsultacje społeczne, partycypację społeczną, aż po zorganizowany dialog społeczny. Wskazuje się, że w Polsce, co do zasady, raczej nie działają one poprawnie. Słabość rzecznictwa interesów to tworzenie relacji klientelistycznych wobec słabości partii politycznych oraz konfrontacyjne postawy partnerów społecznych¹⁰. Lobbing cechuje wciąż negatywne do niego podejście i możliwość o wiele skuteczniejszego uzyskiwania wpływu nieformalnymi metodami¹¹.
Gdy chodzi o różne formy konsultacji społecznych i partycypacji społecznej, to można mówić o tzw. partycypacji antagonistycznej, która zamiast do konsensu prowadzi do wytworzenia lub pogłębienia antagonizmów. „Ma to miejsce zazwyczaj przy stosowaniu tradycyjnych metod konsultacji społecznych, które częstokroć nastawiają obywateli przeciwko sobie, ponieważ w ich ramach zostają oni niejako zmuszeni do stosowania języka konfrontacyjnego (…)”¹². Wszystko przez brak możliwości deliberacji¹³. Na tym tle dialog społeczny w wąskim rozumieniu, odbywający się w ramach Komisji Trójstronnej oraz wojewódzkich komisji dialogu społecznego, choć ma swoje lepsze i gorsze okresy, jawi się jako w miarę sprawnie funkcjonujący mechanizm reprezentacji interesów¹⁴.