Jak przywrócić państwo prawa?
Projekt ustawy o Trybunale Konstytucyjnym
z dr. hab. Sławomirem Patyrą i dr. Tomaszem Zalasińskim rozmawia

TZaw: Były jakieś przeszkody, na które napotkaliście, w trakcie prac? Co było najtrudniejsze?

SP: Mam wrażenie, że największy problem dotyczył dwóch zasadniczych kwestii. To nie znaczy, że on cały czas towarzyszył naszym pracom. Na pewno pierwszy problem dotyczył tego, w jaki sposób uruchomić Trybunał Konstytucyjny ponownie, w sytuacji jego kompletnej zapaści i degrengolady i właściwie zupełnego wynaturzenia poza sferę prawną, a pójścia w stronę właściwie ciała stricte politycznego czy partyjnego. I tutaj pojawiły się (występujące też w dyskusji publicznej) 2 koncepcje: czy idziemy z mieczem ognistym archanioła Gabriela, zostawiamy spaloną ziemię i na niej dopiero sadzimy nowe roślinki, czy też próbujemy zrobić to w taki sposób, aby zachować ramy państwa prawa, bo państwo prawa w Polsce powstało wcześniej niż ten TK, który funkcjonuje od 2015 r.? Wiedzieliśmy, że nie chcemy poprzez pójście szczególnie radykalnie, dostarczać argumentów tym, którzy dzisiaj dewastują kulturę prawną, dewastują państwo prawa, a za chwilę być może będą się stroić w szaty ofiar i czynić pielgrzymki do Strasburga na przykład i krzyczeć, że gwałt i krzywda im się dzieje. Ostatnio w toku dyskusji w Krakowie na takim seminarium poświęconym problematyce TK profesor Krystian Markiewicz postawił istotne pytanie: czy możemy przywracać praworządność metodami niepraworządnymi? To jest dylemat. Oczywiście on wykracza poza sferę normatywną i ma pewnie bardziej filozoficzny czy aksjologiczny charakter. To jedna kwestia. O drugiej wspomniał Pan Doktor Zalasiński: czy naszym zadaniem jest tylko dokonanie restytucji do roku 2015 ze wszystkimi blaskami, ale i mankamentami tamtej regulacji, czy jednak chcemy się też uczyć na błędach? Że takowe były w tamtej regulacji i paru wcześniejszych też, nie ma co do tego żadnych wątpliwości. Trybunał Konstytucyjny nie był nigdy ideałem, nie był idealnym sądem konstytucyjnym pod różnymi względami, więc uznaliśmy, że chcemy na bazie tego katharsis, które się dzisiaj dzieje, jednak pójść dalej i wykorzystać tę sytuację nie tylko do tego, aby wrócić na przyczółek, który w 2015 r. został utracony. Chodziło o analizę tego, co przez lata było przedmiotem krytyki, czasami bardziej wyrazistej, czasami mniej, czasami tylko w kręgach akademickich, czasami w kręgach organów stosujących prawo, bo przecież wiemy doskonale, że były też spory pomiędzy wymiarem sprawiedliwości a TK o wiele kwestii. Próbowaliśmy zatem wyjść z takiego założenia, że po pierwsze, odzyskujemy TK w jego oczywistej roli jako strażnika Konstytucji, ale po drugie chcemy także, aby ten Trybunał na przyszłość był lepszy, efektywniejszy zakresie jego podstawowych funkcji, czyli pewnego strażnika mechanizmów hamowania i kontroli w systemie rządów, ale też i może nawet bardziej efektywnego protektora wolności i praw jednostki.

TZal: W mojej ocenie prawdziwe problemy dopiero są przed nami. Jak dotąd rozmawialiśmy bowiem w gronie ekspertów prawnych, zarówno zasiadających w Zespole, jak i uczestniczących w konsultacjach, a także wybranych prawniczych organizacji społecznych. Powiedziałbym, że dyskusja jak dotąd toczyła się w gronie osób o wyjątkowej wrażliwości, gdy idzie o praworządność, TK i jego rolę w państwie prawnym. Pytanie, które przywołał Pan Profesor Sławomir Patyra, uznaję bowiem za retoryczne. Czy możemy przywracać praworządność metodami niepraworządnymi? Tu nie ma żadnego dylematu. Oczywiście, że musimy dochować wszelkich standardów praworządności.

Przewiduję jednak, że do poważnych problemów może dojść, gdy projekt stanie się przedmiotem prac gremiów politycznych. Obawiam się, że politycy przyjmą stanowisko: „dziękujemy za projekt, to my go teraz poprawimy”.

TZaw: Dramat prawników, którzy mają, jak Pan Doktor powiedział, wyjątkową wrażliwość na praworządność, polega na tym, że na końcu są właśnie politycy, którzy udowodnili szczególnie w ostatnich latach, jak nieodpowiedzialnie podchodzą do tych kwestii. Czy da się obronić Trybunał Konstytucyjny przed upolitycznieniem? Czy Panowie jesteście przekonani, że projektowane rozwiązania zabezpieczą TK przed upartyjnieniem? Doprowadziło ono do całkowitego upadku autorytetu tej instytucji i niestety część społeczeństwa jest w tej chwili przekonana, że nie potrzebuje w ogóle takiego Trybunału. Czy da się odbudować publiczne zaufanie do TK?

SP: Rozpocznę od tego, że nie ulega najmniejszej wątpliwości – a jeśli u kogoś takie wątpliwości się pojawiają, to są nieuzasadnione – że TK w demokratycznym państwie prawnym jest niezbędny. Natomiast to, jaki ten Trybunał jest, zależy do tego, jacy są sędziowie Trybunału i jak się ich wybiera. Przyznam, że zgodnie z filozofią polskiego systemu ustrojowego, przyjętego w Konstytucji z 1997 r., trudno jest przyjąć inny sposób wyboru sędziów Trybunału, niż przez Sejm. Wynika to z faktu, że Trybunał jest tzw. negatywnym ustawodawcą – sposób jego wyboru wpisuje się w formułę podziału władzy i równoważenia się władz, w tym wypadku władzy ustawodawczej (politycznej) i sądowniczej (z założenia apolitycznej, a na pewno apartyjnej). Systemowa proweniencja TK różni się od specyfiki organów wymiaru sprawiedliwości. Nie jest Sądem Najwyższym, powszechnym czy szczególnym. Jego rozstrzygnięcia są powszechnie obowiązujące i w przeważającej większości przypadków mają moc ustawy, tj. modyfikują porządek prawny aktów powszechnie obowiązującego prawa. W związku z tym, zachowując dogmat legitymacji demokratycznej organów kształtujących system źródeł prawa, taki organ musi być kreowany przez organ przedstawicielski Suwerena. Kluczowe znaczenie dla tego, jak TK będzie funkcjonował, ma proces selekcji i wyboru sędziów Trybunału. To jest kwestia podstawowa, wręcz fundamentalna, gdyż determinuje jakość systemu kontroli konstytucyjności prawa w Polsce. Pan Sędzia z pewnością pamięta, że pierwszy skład Trybunału – z 1985 r. – wybrany został w oparciu o polityczne parytety, ustalone przez PZPR, ZSL i SD. Z dzisiejszego punktu widzenia – zgroza! Wystarczy przyjrzeć się temu, co dzieje się w Trybunale sędzi Przyłębskiej i przeciąganiu liny pomiędzy Prawem i Sprawiedliwością oraz Solidarną Polską. „Wypisz – wymaluj” obraz jak z Sejmu. Jednak wtedy, w 1985 r. wybrano do Trybunału ludzi, którzy potrafili się od tej „partyjności” odciąć. Byli bowiem znakomitymi prawnikami, ­nota bene wyłącznie naukowcami. Przypowieść ta potwierdza regułę starą jak świat: miarą niezależności człowieka są jego osobiste predyspozycje i kompetencje.

TZal: To prawda. Zwróćmy uwagę, że Konstytucja w sposób szczególny podkreśla indywidualizm wyboru sędziów TK. Projektując nowe zasady tego wyboru staraliśmy się ów indywidualizm mieć szczególnie w pamięci. Procedura wyboru sędziów TK od 1985 r., co do zasady, nie uległa zmianie: sędziów wybiera Sejm bezwzględną większością głosów, a kandydatów przedstawia Prezydium Sejmu lub grupa posłów. Jakże różne w tym czasie były efekty tych wyborów?

Dlatego dużą wagę przywiązaliśmy do tej części projektu, która określa nowe zasady wyboru sędziów do Trybunału. Zaproponowaliśmy formułę nowatorską. Wyszliśmy z założenia, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której kandydata na sędziego TK mogą przedstawić wyłącznie posłowie, że jest jeden kandydat na jedno miejsce, a ponadto, że opinia publiczna poznaje tego kandydata na 2 czy 3 dni przed dokonaniem jego wyboru przez Sejm.

W projekcie znacząco rozszerzyliśmy grupę podmiotów, które mogą wysunąć kandydata na sędziego Trybunału. Nie jest to jedynie grupa posłów i Prezydium Sejmu, ale również Senat, Zgromadzenie Ogólne Sędziów SN, Zgromadzenie Ogólne Sędziów NSA, NRA, KIRP, oraz KRP. Usunęliśmy także istniejącą obecnie lukę prawną, przewidując, że po zgłoszeniu kandydatów powinni oni przejść postępowanie sprawdzające prowadzone przez Kancelarię Sejmu. Chodzi o to, aby sprawdzić, czy zgłoszenie zostało dokonane przez odpowiedni podmiot, czy informacje o kandydacie mają potwierdzenie w rzeczywistości, czy nie zachodzą przesłanki wyłączające kandydowanie (np. członkostwo w partii politycznej, związki ze służbami specjalnymi krajowymi lub państw trzecich). Ponadto przewidzieliśmy obligatoryjne zaopiniowanie wszystkich kandydatów przez Krajową Radę Sądownictwa pod względem predyspozycji do niezawisłego pełnienia służby sędziowskiej. Wreszcie przewidzieliśmy również obligatoryjne wysłuchanie publiczne kandydatów na posiedzeniu komisji sejmowej. Jest to procedura, która dotąd była realizowana niejako w zastępstwie organów władzy publicznej przez organizacje społeczne (INPRIS i HFPCz). W naszej ocenie jest to jednak obowiązek Państwa, aby pozwolić organizacjom społecznym podyskutować z kandydatami na sędziów w sposób transparentny, otwarty, w ramach procedury wyborczej przed komisją sejmową. Zaproponowaliśmy także zmianę większości wymaganej do wyboru sędziego z bezwzględnej na większość kwalifikowaną 3/5, tak, aby uniemożliwić dokonanie wyboru kandydata nadmiernie związanego z ugrupowaniem aktualnie sprawującym władzę i skłonić ugrupowania polityczne do poszukiwania szerszego poparcia dla kandydatów.

SP: To bardzo ciekawy wątek. Moim zdaniem kluczowy. Zadał Pan pytanie dotyczące dwóch kwestii. Po pierwsze, czy można TK uczynić mniej politycznym? Jak rozumiem mniej partyjnym, bo on polityczny musi być, ponieważ TK jest jedynym organem władzy sądowniczej, który w istocie uczestniczy w mechanizmie politycznego hamowania i równoważenia się władz, tak że on polityczny nie może nie być, ale powinien być niepartyjny. Nie powinien być własnością ugrupowania rządzącego, większościowego i to, co mówił Pan Doktor Zalasiński, znakomicie wychodzi temu naprzeciw. Pojawiło się też pytanie – ja chcę się jednak do niego odnieść, bo mam tutaj pewne deja vu – po co nam w ogóle ten Trybunał? Może Sądowi Najwyższemu byśmy dali te kompetencje? Na przykład stwórzmy Izbę Konstytucyjną Sądu Najwyższego.