Projekt ustawy – Prawo o ustroju Prokuratury Rzeczypospolitej Polskiej autorstwa Stowarzyszenia Prokuratorów Lex Super Omnia – nowe otwarcie dla nowoczesnej prokuratury

Najważniejsze zasady i założenia, które legły u podstaw przygotowywanego projektu

Punktem wyjścia, od którego należało zacząć tworzenie projektu było określenie podstawowych zasad i założeń, na których będzie się on opierał. To właśnie one muszą nadawać kształt nowej prokuraturze, zarówno w sferze statuujących ją regulacji prawnych, jak i później w codziennej, merytorycznej pracy prokuratorów.

Wśród zasad na plan pierwszy wysuwa się niezależność zewnętrzna i wewnętrzna prokuratorów. Niezależność zewnętrzna to ukształtowanie prokuratury jako organu wymiaru sprawiedliwości, realizującego swoje zadania niezależnie od organów władzy ustawodawczej i wykonawczej (art. 1 § 1 i 2 projektu), na której czele stoi Prokurator Generalny, powoływany spośród prokuratorów, w precyzyjnie określonej w ustawie procedurze.

Niezależność wewnętrzna jest rozumiana zarówno jako wykonywanie swoistego „imperium” jakie posiadają prokuratorzy, tj. występowanie w imieniu państwa w charakterze oskarżycieli publicznych w postępowaniach karnych, udział w postępowaniach cywilnych i administracyjnych, podejmując samodzielne decyzje jedynie na podstawie obowiązującego prawa, kierując się przy tym zasadami bezstronności, równego traktowania i zakazem dyskryminacji, jak również szczegółowe określenie zasad wydawania prokuratorom poleceń przez Prokuratora Generalnego i bezpośrednich przełożonych.

Proobywatelska i propaństwowa prokuratura to organizacja transparentna i podlegająca kontroli społecznej. Obywatele mają prawo wiedzieć jak funkcjonuje ta instytucja, w jaki sposób pełni swoją funkcję w ramach wymiaru sprawiedliwości oraz czy prawidłowo gospodaruje powierzonymi jej pieniędzmi. To także jasne określenie zrównoważonych kryteriów awansowych prokuratorów i zasad współpracy z organizacjami społecznymi, w szczególności udziału ich przedstawicieli w pracach organów prokuratury i możliwości wskazywania kandydatów do tych organów.

Szybkość i sprawność prowadzonych postępowań stanowi realizację zasady dostępu obywateli do sprawiedliwego procesu i jest wyznacznikiem skuteczności instytucji wymiaru sprawiedliwości, w tym prokuratury. Tylko odbiurokratyzowana prokuratura o jasno określonym zakresie obowiązków i odpowiedzialności oraz właściwie zarządzająca swoimi zasobami kadrowymi ma szansę na spełnienie oczekiwań społecznych w tym zakresie.

Szeroki zakres kompetencji i obowiązków jakie państwo nakłada na prokuratorów, w tym możliwość nakazania zatrzymania osób, przeszukania, uchylenia wielu tajemnic prawnie chronionych, a przede wszystkim przyznanie im wyłącznego¹⁰ uprawnienia do kierowania do sądu skargi jaką jest akt oskarżenia, uzasadnia konieczność szczegółowego określenia w przepisach ustrojowych prokuratury zasad odpowiedzialności prokuratorów za podejmowane decyzje. Brak tego typu uregulowań zarówno w ustawie o prokuraturze z 1985 r., jak i obecnie obowiązujących przepisach, doprowadził do swoistego rozmywania się tej odpowiedzialności, co pozwala na uniknięcie konsekwencji niezgodnych z prawem zachowań oraz negatywnie wpływa na odbiór społeczny prokuratury.

Silny i sprawny samorząd prokuratorski stanowi jeden z filarów niezależnej i apolitycznej prokuratury. Obecnie obowiązująca ustawa – Prawo o prokuraturze praktycznie dokonała jego likwidacji, pozostawiając jedynie fasadową formę w postaci zgromadzeń prokuratorów w prokuraturach regionalnych i tworząc w miejsce Krajowej Rady Prokuratury – kadłubowy organ nazwany Krajową Radą Prokuratorów przy Prokuratorze Generalnym. Mimo bardzo ograniczonych kompetencji samorządu, sprowadzających się głównie do funkcji opiniodawczych w 2020 r. wprowadzono zmiany¹¹ polegające na przyznaniu prawa udziału w zgromadzeniach prokuratorów, prokuratorom piastującym funkcje zastępców prokuratora regionalnego, prokuratorów okręgowych i prokuratorów rejonowych, co realnie daje prokuratorom funkcyjnym przewagę głosów nad prokuratorami pochodzącymi z wyboru.

Główne rozwiązania prawne przyjęte w projekcie dla realizacji jego zasad i założeń

Z uwagi na ograniczone ramy niniejszego opracowania możliwe jest przedstawienie jedynie części rozwiązań przyjętych w projekcie ustawy – Prawo o ustroju prokuratury Rzeczypospolitej Polskiej autorstwa Stowarzyszenia Prokuratorów Lex Super Omnia, tj. tych mających implementować zasady i założenia, o których mowa powyżej.

W zakresie niezależności zewnętrznej i wewnętrznej prokuratury i prokuratorów projekt przewiduje, iż Prokuratura Rzeczypospolitej Polskiej jest organem wymiaru sprawiedliwości, niezależnym od władz ustawodawczej i wykonawczej. Na jej czele stoi Prokurator Generalny powoływany, co do zasady¹², przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, spośród dwóch kandydatów¹³ wyłonionych przez Naczelną Radę Prokuratury w procedurze konkursowej na jednorazową sześcioletnią kadencję. Prokurator Generalny stoi na czele prokuratury i dysponuje samodzielnie jej budżetem.

Prokuratorzy w poszczególnych jednostkach realizują swoje zadania w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, są niezależni przy wykonywaniu swoich obowiązków i podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Ograniczono przy tym w istotny sposób zasadę hierarchicznego podporządkowania w prokuraturze przyjmując, iż tylko Prokurator Generalny jest prokuratorem nadrzędnym wobec wszystkich prokuratorów. Projekt zakłada brak hierarchicznego podporządkowania pomiędzy jednostkami prokuratury.

Ściśle określono także zasady wydawania wytycznych, zarządzeń i poleceń, które nie mogą dotyczyć treści czynności prawnej w konkretnym postępowaniu, z wyjątkiem polecenia wszczęcia postępowania karnego oraz w okolicznościach wskazanych w ustawie podjęcia działań w sprawie cywilnej lub administracyjnej¹⁴.

Projekt ustawy Stowarzyszenia porządkuje także kwestie delegacji i statusu służbowego prokuratorów. Wprowadza m.in. ograniczenia delegacji do innej jednostki prokuratury na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, przy czym warunkiem delegowania jest odpowiednio długi staż pracy (5 lat dla prokuratury okręgowej oraz 15 lat dla Biura Prokuratora Generalnego). Projekt przewiduje możliwość zarządzenia sześciomiesięcznej delegacji prokuratora do innej jednostki, poza miejsce jego zamieszkania jedynie wówczas, gdy delegacji takiej nie będą utrudniały względy osobiste bądź rodzinne zainteresowanego.