Projekt ustawy – Prawo o ustroju Prokuratury Rzeczypospolitej Polskiej autorstwa Stowarzyszenia Prokuratorów Lex Super Omnia – nowe otwarcie dla nowoczesnej prokuratury
Artykuł opisuje projekt ustawy o Prawo o ustroju Prokuratury RP, przygotowany przez Stowarzyszenie Prokuratorów Lex Super Omnia. Autorzy przedstawiają w nim podstawowe zasady, na których opiera się projekt, to jest niezależność, transparentność, kontrolę publiczną, bezpośrednią odpowiedzialność prokuratorów oraz ich bezpośredni udział w działalności prokuratury poprzez samorząd zawodowy. Wyjaśniają w jaki sposób powyższe zasady zostały implementowane w projekcie ustawy.
Wstęp
Polska prokuratura, po przełomie z 1989 r., nie doczekała się nowej ustawy. Uchwalone niedługo po uchyleniu stanu wojennego przepisy ustawy o prokuraturze z 1985 r.1 obowiązywały w mniej lub bardziej zmienionym kształcie do czasów tzw. „dobrej zmiany”. Warto w tym miejscu wspomnieć o „krótkiej przygodzie z niezależnością”, kiedy w latach 2010–2016 doszło do faktycznego rozdzielenia funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego. Zmiana ta miała jednak wyłącznie fasadowy charakter, uzasadniany także tym, że jedynie sędzia może wyczyścić tę prokuratorską „stajnię Augiasza”. Prokuratura nie uzyskała samodzielności budżetowej, a jej kierownictwo nie zabiegało o nadanie jej sądowego charakteru. Dopełnieniem było coroczne zwlekanie z przyjmowaniem sprawozdań Prokuratora Generalnego przez premiera.
W dniu 4.3.2016 r. weszła w życie aktualnie obowiązująca ustawa – Prawo o prokuraturze2, określająca ustrój prokuratury w Polsce, która swoimi korzeniami sięga do, zakotwiczonej w PRL regulacji z 1985 r., dodatkowo rozbudowując uprawnienia władcze kierownictwa, możliwość jego ingerencji w każde prowadzone postępowanie i rezygnując z zasady niezależności prokuratorów w ramach prowadzonych przez nich postępowań. Dodatkowo ustawa faktycznie zlikwidowała samorząd zawodowy prokuratorów i odeszła od postrzegania ich roli jako prawników występujących przed sądem, na rzecz funkcji swoistego „superpolicjanta” mającego przede wszystkim prowadzić i ściśle nadzorować postępowania przygotowawcze.
Stworzona została rozbudowana do czterech, a właściwie pięciu3 szczebli, najdroższa w historii struktura4, na której czele stanął polityk – Minister Sprawiedliwości łączący funkcje Prokuratora Generalnego, gdzie na pierwszy plan wysunięto zasadę hierarchicznego podporządkowania prokuratorów ich przełożonym. Doszło przy tym do degradacji 124 kompetentnych i doświadczonych prokuratorów, co nastąpiło bez podania jakiejkolwiek podstawy prawnej czy uzasadnienia. Kolejnych ponad 300 prokuratorów podjęło trudną decyzję odejścia ze służby w stan spoczynku. Prokuratorzy ci zostali zastąpieni częściowo przez nowo awansowanych kolegów, lecz najczęściej przez prokuratorów delegowanych z jednostek niższego szczebla, niejednokrotnie o krótkim lub bardzo krótkim stażu pracy. Istotne przy tym jest, iż ustawa – Prawo o prokuraturze nie określa precyzyjnych i obiektywnych kryteriów awansu prokuratorów, pozwalając kierownictwu prokuratury na całkowitą dowolność w tym zakresie.
Na to nałożył się, rozbudowany do nieznanych wcześniej rozmiarów nadzór wewnętrzny w prokuraturze5, co nastąpiło wbrew publicznym deklaracjom kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości i Prokuratury Krajowej o konieczności jego znacznego ograniczenia na rzecz wykonywania przez każdego prokuratora czynności orzeczniczych.
Skutkiem opisanych powyżej działań było zbudowanie drogiej, nadmiernie rozbudowanej i niewydolnej struktury, mającej sprostać partyjnym oczekiwaniom rządzących, a nie służącej realizacji prawa obywateli do rzetelnego, sprawiedliwego i szybkiego procesu. Po kilku latach obowiązywania nowej ustawy obywatele otrzymali „patchworkowego potworka”, w którym największa liczba prokuratorów w Unii Europejskiej6 wykonuje szereg czynności, z których większość nie stanowi tego, co można określić jako podstawową działalność prokuratury, czego skutkiem jest rażący wzrost długotrwałości prowadzonych postępowań przygotowawczych7.
Dla prokuratorów skupionych w Stowarzyszeniu Prokuratorów Lex Super Omnia, było jasne, że kręgosłup zaproponowanej przez nas nowej ustawy musi być zakotwiczony w standardach międzynarodowych. Kiedy w maju 2017 r. Komisja Wenecka Rady Europy8 podjęła prace związane ze sporządzeniem opinii na temat ustawy – Prawo o prokuraturze, nasze świeżo zarejestrowane Stowarzyszenie przystąpiło do procesu ewaluacyjnego. Na ręce Przewodniczącego Komisji skierowaliśmy obszerne uwagi, dotyczące zarówno przepisów ustrojowych, jak i przepisów wprowadzających, porównując uregulowania ustawy ustrojowej z okresu PRL, z tymi wprowadzonymi ustawą prawo o prokuraturze z 2016 r. Znalazły one odzwierciedlenie w treści opinii Nr 892/2017 przyjętej na 113 Sesji Plenarnej Komisji Weneckiej.
Obok opinii Komisji Weneckiej wzięliśmy pod uwagę także rekomendacje innych organów Rady Europy, tj. rekomendację Rec(2000)19 w sprawie roli prokuratury w wymiarze sprawiedliwości w sprawach karnych Komitetu Ministrów Rady Europy oraz treść przygotowanej przez Radę Konsultacyjną Prokuratorów Europejskich opinii Nr 9(2014) na temat europejskich standardów i zasad kształtujących status prokuratora (tzw. „Karta Rzymska”). Bardzo ważne było dla nas także przyjęcie podobnych rozwiązań, jakie obowiązują w modelach innych krajów europejskich, zwłaszcza tych przewidujących silne gwarancje niezależności prokuratora wykonującego przede wszystkim obowiązki oskarżycielskie przed sądem.
Nowe, proponowane przez Stowarzyszenie rozwiązania ustrojowe będą stanowić bazę dla przystąpienia Polski do Prokuratury Europejskiej i tym samym standardy działania polskiej prokuratury muszą odpowiadać standardom krajów, które już do instytucji tej należą.