Społeczny projekt ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – geneza oraz projektowane zmiany

Społeczny projektu ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – geneza

Zmiany zachodzące w Trybunale Konstytucyjnym po 2015 r., a także analogiczne zmiany w Krajowej Radzie Sądownictwa, prokuraturze, Sądzie Najwyższym oraz sądownictwie powszechnym, oddalały nas od standardów ustrojowych właściwych dla demokratycznego państwa prawnego. Zespół Ekspertów Prawnych działający przy Fundacji im. Stefana Batorego (dalej: Zespół) został powołany w celu monitorowania tych zmian oraz przedstawiania opinii publicznej niezależnej opinii na temat ich zgodności z Konstytucją. Zespół od lat wywiązuje się z tego zadania przygotowując opinie poświęcone kolejnym nowelizacjom oddalającym wymiar sprawiedliwości w Polsce od standardów niezależności i niezawisłości, czy też przedstawiając opinię amicus curiae w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym (K 39/16).

W dniach 14–15.1.2019 r. Fundacjia im. Stefana Batorego, zorganizowała konferencję pod tytułem „Jak przywrócić państwo prawa?”, podczas której zaprezentowano i przedyskutowano referaty poświęcone procesowi przywracania praworządności w poszczególnych obszarach szeroko rozumianego wymiaru sprawiedliwości: Trybunale Konstytucyjnym, Krajowej Radzie Sądownictwa, Sądzie Najwyższym, sądach powszechnych oraz prokuraturze. Konferencja ta została zwieńczona publikacją książkową, w której zaprezentowaliśmy kierunki najpilniejszych zmian we wskazanych wyżej obszarach, niezbędnych dla przywrócenia standardów państwa prawnego, w tym przede wszystkim Trybunału Konstytucyjnego.

Efektem konferencji była decyzja Zespołu o opracowaniu społecznego projektu ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, jako eksperckiego i całkowicie apolitycznego rozwiązania normatywnego, mającego na celu stworzenie podstawy dla prawidłowego funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego. Działalność Trybunału Konstytucyjnego ma bowiem kluczowe znaczenie w procesie przywracania praworządności, zarówno w odniesieniu do przywracania należytej ochrony praw i wolności jednostki, jak i uzdrawiania systemu prawnego i oczyszczenia go z regulacji sprzecznych z Konstytucją RP.

Prace nad społecznym projektem ustawy o Trybunale Konstytucyjnym trwały od 2020 r. (dalej: Projekt), a jego pierwsza wersja została opracowana w 2021 r. Projekt został następnie poddany konsultacji z ekspertami oraz prawniczymi organizacjami społecznymi, których uwagi przyczyniły się do poprawy jego jakości. Aktualna wersja Projektu (listopad 2022 r.) uwzględnia wyniki przeprowadzonych konsultacji. W takiej też wersji Projekt został przyjęty przez Zespół, który zdecydował o jego podaniu do wiadomości publicznej.

Mamy nadzieję, że Projekt przyczyni się do stworzenia trwałych podstaw normatywnych pozwalających na odbudowę autorytetu TK oraz przywrócenie efektywnej, rzetelnej i niezależnej kontroli konstytucyjności prawa w Polsce.

Zasadnicze kierunki zmian funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego przewidziane w społecznym projekcie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym

W pracach nad nową regulacją prawną Trybunału Konstytucyjnego przyjęto następujące założenia:

• Uzdrowienie systemu kontroli konstytucyjności prawa nie wymaga zmian konstytucyjnych. Obowiązująca Konstytucja RP w sposób wyczerpujący określa kształt ustrojowy TK (art. 188–197 Konstytucji RP). Należy zatem w pierwszej kolejności zapewnić jej przestrzeganie i realizację istniejących już gwarancji oraz standardów konstytucyjnych. Oczywiście, gdyby ukształtowała się większość konstytucyjna zainteresowana wzmocnieniem gwarancji niezależności TK, to możliwe byłoby wprowadzenie dalej idących zmian utrwalających zasady niezależności TK i niezawisłości jego sędziów. Projekt pokazuje, w jaki sposób – bez zmiany Konstytucji – możliwa jest odbudowa systemu kontroli konstytucyjności prawa w Polsce.

• Proces odbudowywania systemu kontroli konstytucyjności prawa w Polsce nie może polegać jedynie na przywróceniu stanu normatywnego sprzed 2015 r. Funkcjonowanie systemu kontroli konstytucyjności prawa przed 2015 r. nie było bowiem wolne od wad. W tym celu konieczne było dokonanie analizy całości otoczenia normatywnego TK, zarówno historycznego, począwszy od 1985 r., jak i zmian z lat 2015–2022. Na tej podstawie określono zasadnicze kierunki niezbędnych zmian normatywnych. Projekt ustawy o TK został stworzony w oparciu o niezależną, merytoryczną i apolityczną analizę dotychczasowego otoczenia normatywnego (bez uwzględniania afiliacji politycznej poszczególnych projektów, także w odniesieniu do projektów zgłaszanych w okresie kryzysu konstytucyjnego).

Projekt ustawy o TK został opracowany na podstawie analizy wszystkich ustaw o Trybunale Konstytucyjnym, jakie obowiązywały od 1985 r., projektów ich zmian, poglądów de lege ferenda artykułowanych w doktrynie prawa konstytucyjnego, krytycznej analizy dotychczasowej praktyki orzeczniczej TK, a także w niezbędnym zakresie analiz porównawczych obrazujących funkcjonowanie kontynentalnego systemu kontroli konstytucyjności prawa w innych państwach.

• Metodyka prac nad Projektem wymagała określenia bazy normatywnej, która stanowiła punkt wyjścia dla dalszych prac. Przyjęto, że bazą tą będzie ustawa o TK z 1997 r., stanowiła ona bowiem najdłużej podstawę normatywną dla prawidłowego funkcjonowania systemu kontroli konstytucyjności prawa w Polsce.

• Ze względów legislacyjnych przyjęto także założenie, że Projekt powinien regulować całość podstaw normatywnych funkcjonowania TK. Zrezygnowano zatem z rozwiązania, by aspekty procesowe działalności orzeczniczej oraz status sędziów Trybunału Konstytucyjnego regulowały dwa odrębne akty rangi ustawowej.

• Wprowadzenie do systemu prawnego Projektu wymaga opracowania odpowiednich przepisów wprowadzających, przejściowych i dostosowujących. Zgodnie ze standardami prawidłowej legislacji opracowano zatem odrębną ustawę – przepisy wprowadzające ustawę o TK.