Społeczny projekt ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – geneza oraz projektowane zmiany
W zakresie najistotniejszych zasad funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego Projekt przewiduje następujące zmiany:
• Zmiana zasady jednoosobowego kierownictwa działalnością Trybunału Konstytucyjnego przez Prezesa Trybunału, na rzecz zasady kolegialności. Wiele dotychczasowych uprawnień i kompetencji Prezesa Trybunału zostało przeniesionych do katalogu uprawnień i kompetencji Zgromadzenia. Ma to na celu podkreślenie i nadanie realnego wymiaru zasadzie kolegialności w działalności Trybunału Konstytucyjnego oraz ograniczenie możliwości jednoosobowego wpływania przez Prezesa TK na działalność orzeczniczą Trybunału. Projekt przewiduje powierzenie Zgromadzeniu kompetencji do wyboru składów orzekających TK oraz dokonywania w nich zmian. Zmiana ta stanowi konsekwencję głębokich wątpliwości prawnych, jakie towarzyszyły praktyce dokonywania licznych zmian składów orzekających w ostatnich latach przez osobę pełniącą obowiązki Prezesa TK. Projekt zobowiązuje Prezesa Trybunału do zwoływania Zgromadzenia co najmniej raz w miesiącu. Podczas Zgromadzenia mają zapadać najistotniejsze decyzje dotyczące trybu rozpoznawania spraw wniesionych do TK, wyznaczania składów orzekających, zmian w tych składach, wyłączenia sędziów, czy ewentualnych konfliktów interesów. Celem ustawy jest zapewnienie, by proces wyznaczania i zmian w składach orzekających miał charakter kolegialny, transparentny i przejrzysty, gwarantując przede wszystkim niezależność i niezawisłość składów orzekających, zarówno od czynników zewnętrznych, jak i od czynników wewnętrznych, w tym jednoosobowego wpływu na ten skład przez Prezesa TK.
• Kontrola procesu stanowienia prawa następująca z urzędu. Projekt jednoznacznie rozstrzyga spór istniejący w doktrynie prawa konstytucyjnego i rozbieżności występujące w orzecznictwie TK, dotyczące tego, czy Trybunał jest obowiązany do dokonywania z urzędu kontroli zgodności z Konstytucją trybu wydania zakwestionowanego aktu normatywnego. Zgodnie z Projektem kontrola taka staje się obligatoryjna. Trybunał Konstytucyjny dokonując hierarchicznej kontroli zgodności norm prawnych w systemie prawnym musi bowiem w pierwszej kolejności ustalić, czy ma do czynienia z prawidłowo ustanowionymi normami prawnymi.
• Kadencyjność funkcji Prezesa Trybunału Konstytucyjnego. Projekt przewiduje, że Prezes Trybunału Konstytucyjnego jest powoływany na trzyletnią kadencję. Na kolejną kadencję Prezes TK może być powołany tylko raz. Projekt precyzyjnie wskazuje, że przedstawienie Prezydentowi kandydatów na stanowiska Prezesa i Wiceprezesa TK wymaga podjęcia odrębnej uchwały przez Zgromadzenie Ogólne.
• Nowe zasady wyborów sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z Projektem sędziów TK wybiera Sejm większością kwalifikowaną 3/5 głosów. Zmiana wymaganej większości z bezwzględnej na kwalifikowaną ma na celu doprowadzenie do przedstawiania kandydatów, którzy poprzez swoją wiedzę i doświadczenie prawnicze mogą uzyskać szerokie poparcie w Sejmie, także wśród ugrupowań opozycyjnych. Regulacja ta ma przeciwdziałać praktyce powoływania na stanowisko sędziego TK kandydatów, którzy nie wyróżniają się wiedzą prawniczą i doświadczeniem zawodowym, lecz pozostają w bliskiej relacji z ugrupowaniem posiadającym aktualnie większość parlamentarną. Krąg podmiotów uprawnionych do zgłoszenia kandydata na sędziego uległ rozszerzeniu, poza Prezydium Sejmu oraz grupą 50 posłów, prawo to przyznano Prezydentowi RP, grupie co najmniej 30 senatorów, Zgromadzeniu Ogólnemu Sędziów Sądu Najwyższego, Zgromadzeniu Ogólnemu Naczelnego Sądu Administracyjnego, Krajowej Izbie Radców Prawnych oraz Naczelnej Radzie Adwokackiej i Krajowej Radzie Prokuratorów. Projekt przewiduje ponadto: postępowanie sprawdzające prowadzone przez Marszałka Sejmu, mające na celu zbadanie czy kandydatury zostały zgłoszone przez uprawniony do tego podmiot, czy kandydaci spełniają kryteria ustawowe do ubiegania się o stanowisko sędziego TK, opiniowanie zgłoszonych kandydatur przez Krajową Radę Sądownictwa pod względem predyspozycji do zajmowania stanowiska sędziego, a także wysłuchanie publiczne kandydatów na otwartym posiedzeniu Komisji Sejmowej.
• Odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Dotychczasowe zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów TK były wzorowane na analogicznych rozwiązaniach obowiązujących sędziów SN i NSA. Analogia ta okazuje się jednak zawodna, gdyż Zgromadzenie sędziów Trybunału liczy 15 sędziów. Jeżeli zatem sąd dyscyplinarny I instancji liczy 5 sędziów, a sąd dyscyplinarny II instancji 7 sędziów Trybunału, a także z orzekania w sądzie dyscyplinarnym wyłączony jest Prezes Trybunału (dokonuje kontroli formalnej wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego oraz odpowiada za wylosowanie rzecznika dyscyplinarnego oraz składu sądu dyscyplinarnego orzekającego w I i w II instancji) oraz sędzia pełniący funkcję rzecznika dyscyplinarnego, to okazuje się, że przeprowadzenie postępowania dyscyplinarnego wymaga zaangażowania 14 sędziów. Jeżeli w takiej sytuacji choćby jeden z sędziów został wyłączony (np. z uwagi na stan zdrowia lub konflikt interesów lub gdy to sędzia TK złożył wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego), bądź też zarzut dyscyplinarny dotyczyłby więcej niż 1 sędziego, nie można byłoby wyłonić sądu dyscyplinarnego II instancji. Regulacja postępowania dyscyplinarnego wymagała zatem gruntownej zmiany. Z tego względu w Projekcie zdecydowano, że skład sądu dyscyplinarnego I i II instancji będzie wyznaczany w drodze losowania przez Prezesa Trybunału spośród sędziów Trybunału i sędziów Trybunału w stanie spoczynku. Sędziowie Trybunału w stanie spoczynku odpowiadają wszak dyscyplinarnie na analogicznych zasadach jak sędziowie Trybunału. W Projekcie rozszerzono także katalog podmiotów, które mogą złożyć wniosek o wszczęcie postepowania dyscyplinarnego. Dotychczas wniosek taki mógł złożyć sędzia Trybunału lub Prezydent na wniosek Prokuratora Generalnego, po zasięgnięciu opinii Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego. Zgodnie z Projektem wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego będzie mógł złożyć Prezydent RP, Prokurator Generalny, sędzia Trybunału oraz sędzia Trybunału w stanie spoczynku.
• Legitymacja organizacji społecznych do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego. Dotychczas Trybunał Konstytucyjny w swojej praktyce orzeczniczej przyjmował, że organizacje społeczne (ogólnokrajowe organy związków zawodowych oraz ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców i organizacji zawodowych), posiadają bardzo ograniczoną legitymację do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału. Projekt zmierza do zmiany tej praktyki w myśl zasady możliwie najszerszego otwarcia Trybunału Konstytucyjnego na wnioski pochodzące od organizacji społeczeństwa obywatelskiego.
• Zakres rozpoznania skarg konstytucyjnych. Dotychczasowa regulacja znacząco ograniczała efektywność wnoszonych skarg konstytucyjnych. W skardze można było bowiem zakwestionować jedynie przepis, na podstawie którego organ orzekł ostatecznie o wolnościach, prawach lub obowiązkach jednostki. W wielu przypadkach ograniczenie to – stanowiące nadmierny formalizm – prowadziło do faktycznego braku możliwości zakwestionowania przepisu, który stanowił źródło niekonstytucyjności. Projekt przewiduje, że skarga konstytucyjna powinna wskazywać normę prawną stanowiącą podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia organu władzy publicznej, a więc nie tylko przepis będący podstawą procesową rozstrzygnięcia, ale także wszelkie regulacje prawa materialnego, które wpłynęły na treść rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej.
• Nowa definicja „sprawy o szczególnej zawiłości”. Projekt przewiduje możliwość uznania za szczególnie zawiłą sprawę o istotnym znaczeniu społecznym, a nie – jak dotąd – wyłącznie znaczeniu prawnym lub finansowym. Na tej podstawie sprawy o istotnym znaczeniu społecznym będą mogły być rozpoznawane w pełnym składzie Trybunału Konstytucyjnego.
• Trybunał rozpoznaje sprawy na jawnej, otwartej dla publiczności, rozprawie. W dotychczasowym ustawodawstwie widoczna była tendencja do ograniczania liczby rozpraw przed Trybunałem Konstytucyjnym i zwiększenia liczby spraw rozpatrywanych na posiedzeniach niejawnych. Jak pokazuje praktyka nie sprzyja to wszechstronnemu rozpoznaniu sprawy, a także ogranicza transparentność procesu kontroli konstytucyjności prawa. Projekt wprowadza zasadę odwrotną – wszystkie sprawy zawisłe przed TK powinny zostać rozpatrzone na otwartej, transparentnej rozprawie. Jedynie w wyjątkowych sytuacjach jest możliwość rozpatrzenia sprawy na posiedzeniu niejawnym, tj. gdy sprawa w ocenie Trybunału jest bezsporna, a stanowiska wszystkich uczestników postępowania są zbieżne co do konkluzji.