Test sześciu warunków unijnego standardu pojęcia „sądu” a polski wymiar sprawiedliwości – rozważania na kanwie wyroku TSUE z 27.2.2018 r. w sprawie C-64/16 Associação Sindical dos Juízes Portugueses*

Test sześciu warunków a polski porządek prawny

Zmiany występujące ostatnio w polskim porządku w latach 2015–2018 rodzą pytanie: czy można jeszcze mówić o niezawisłej władzy sądowniczej i jakie w istocie są jej warunki działania. Powyższe docelowo musi prowadzić do konkluzji zmierzającej do przekształcenia testu abstrakcyjnego w konkretne badanie sprawy polskiej. W tym kontekście nasuwa się wprost pytanie: czy polskie sądy realizują ­abstrakcyjny test sześciu warunków Associação Sindical dos Juízes Portugueses. Rozważania powyższe należy rozpocząć od uregulowań konstytucyjnych, które do dnia dzisiejszego nie zostały zmienione. W myśl art. 1 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli. Stanowi demokratyczne państwo prawne, urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 4 Konstytucji RP władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu. Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio. Zgodnie z art. 10 Konstytucji RP ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej, zaś Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz (art. 173 Konstytucji RP). Krajowa Rada Sądownictwa stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów (art. 186 Konstytucji RP). Władza polityczna (ustawodawcza i wykonawcza) jest obowiązana działać na podstawie prawa i w jego granicach (art. 7 Konstytucji RP), zaś te granice zakreśla m.in. art. 235 ust. 4 Konstytucji RP, który stanowi, że ustawę o zmianie Konstytucji uchwala Sejm większością, co najmniej 2/3 głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz Senat – bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów. Zgodnie z art. 10 Konstytucji RP władzę sądowniczą sprawują sądy i trybunały. Władzę sądowniczą sprawują niezależne (art. 173 i 186 Konstytucji RP) i niezawisłe sądy (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Status sędziów jako dzierżycieli osobowych władzy sądowniczej określa m.in. art. 178–181 Konstytucji RP, jak i w oparciu o przepisy ustawy z 27.7.2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych⁷⁸ (art. 55 i n.). Punktem zapalnym w kontekście dogłębnych zmian polskiego systemu wymiaru sprawiedliwości, rozpoczętych w 2015 r., staje się przede wszystkim w ramach wskazanego testu sześciu warunków zagadnienie niezależności sądownictwa oraz niezawisłości sędziów, ale także kontradyktoryjność postępowania. Podstawą tej reorganizacji są akty prawne uchwalone przez Sejm RP VIII Kadencji, tj. ustawa z 12.7.2017 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw⁷⁹, ustawa z 8.12.2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw⁸⁰, a także ustawa z 8.12.2017 r. o Sądzie Najwyższym⁸¹ oraz kolejne zmiany tych zmian. Dodać do tego należy wcześniejsze zmiany w Trybunale Konstytucyjnym, które stworzyły praktyczną możliwość zmian w zakresie wymiaru sprawiedliwości bez zmiany Konstytucji, co nie byłoby możliwe w taki sposób bez swoistego unieszkodliwienia tego bezpiecznika konstytucyjnego, co w ramach testu sześciu warunków może być rozważane w odniesieniu do ustawowej podstawy funkcjonowania. Do powyższych zmian należy dodać zmiany wprowadzone przez nową ustawę – Prawo o Prokuraturze, która weszła w życie 4.3.2016 r., gdzie połączono stanowisko Prokuratora Generalnego z Ministrem Sprawiedliwości (który nadal jest posłem partii rządzącej), dokonano reorganizacji (w tym personalnej) prokuratury, czy utworzono specjalny Wdział Spraw Wewnętrznych Prokuratury Krajowej, co wpływa zarówno w sprawach karnych, jak i cywilnych na ocenę spełnienia warunku kontradyktoryjności. W kontekście zasady kontradyktoryjności wskazać należy także na już dokonane ustawą z 11.3.2016 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw zmiany w postępowaniu karnym, ograniczające kontradyktoryjność postępowania, czy planowane w tym zakresie zmiany ­postępowania karnego. Ilość zmian, ich głębokość, sposób wdrażania ­legislacyjnego powoduje, że wszystkie muszą być oceniane kompleksowo w ramach testu sześciu warunków.

1. Ustawowa podstawa funkcjonowania organu i stosowanie prawa

W tym aspekcie należy analizować pierwszy z warunków testu, a mianowicie rzeczywistą, a nie pozorną ustawową podstawę funkcjonowania organu, w szczególności wobec wątpliwości co do działania organu mogącego w istocie stwierdzić brak takiej podstawy w postaci Trybunału Konstytucyjnego, który jako jedyny w polskim porządku prawnym ma taką kompetencję. W piśmiennictwie wskazuje się na nowe zjawisko „niezdolności do zakwestionowania konstytucyjności zmian w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym”⁸². Pierwsze zmiany legislacyjne odnosiły się do Trybunału Konstytucyjnego. Zmiany legislacyjne ukształtowały skład osobowy TK oraz te poza charakterem prawnym odnosiły się do działań faktycznych. W szczególności, wbrew treści art. 190 ust. 2 Konstytucji RP jego wyroki nie były ogłaszane. Kolejno od prawidłowo⁸³ wybranych sędziów Prezydent nie odebrał przyrzeczenia, a tym samym nie dopuszczono ich do orzekania w Trybunale. Na ich miejsce Sejm wybrał innych sędziów, tzw. „sędziów – dublerów”, którzy publicznie o sobie mówili, że reprezentują rząd⁸⁴. Następnie czterech sędziów, wybranych przez Sejm poprzedniej kadencji, zostało praktycznie odsuniętych od orzekania. Nowa Prezes TK Julia Przyłębska⁸⁵ lub jej nowo powołany zastępca Mariusz Muszyński, bez wskazania przyczyny i uzasadnienia zmieniali i zmieniają składy w sprawach przed TK. Co więcej, wbrew regule nemo iudex in causa sua regule, nowo wybrani sędziowie konstytucyjni, w sprawach odnoszących się do prawidłowości ich powołania, orzekali sami. W konsekwencji, organy konstytucyjne jak RPO, KRS, I PSN wycofały swoje skargi konstytucyjne, uznając, że w istocie TK nie jest rzeczywistym organem konstytucyjnym. Wobec powyższego, w kontekście oceny powstaje pierwsze pytanie: czy pomimo istnienia faktycznej podstawy o określonej nazwie przy braku organu kontrolującego, można mówić o realizacji pierwszego warunku testu sześciu warunków? Rodzi się także drugie pytanie: kto ma to ocenić? Kryterium ustawowej podstawy funkcjonowania organu zakłada, że organ taki będzie funkcjonował w oparciu o wiążące przepisy prawa, które po pierwsze, są zgodne z konstytucją krajową, ale i są zgodne w prawem europejskim. Dodatkowo, wątpliwa jest realizacja kryterium ustawowej podstawy funkcjonowania organu w kontekście stosowania prawa z uwagi na takie zaistniałe sytuacje jak: odmowa publikacji wyroków, a następnie po drugie, ich publikacja z zastrzeżeniem: „Rozstrzygnięcie wydane z naruszeniem przepisów ustawy z 25.6.2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym dotyczyło aktu normatywnego, który utracił moc obowiązującą”⁸⁶, „ręczna” zmiana składów⁸⁷, orzekanie w swojej sprawie czy wypowiadanie się publiczne w mediach odnośnie treści wyroków przed ich publikacją.

2. Kontradyktoryjność procedury i niezawisłość

a) Kontradyktoryjność postępowania, niezawisłość sędziego i niezależność sądów⁸⁸

W odniesieniu do kontradyktoryjności postępowania zasadnicze zastrzeżenia budzi już dokonana reforma postępowania karnego oraz planowana reforma postępowania cywilnego⁸⁹ w kontekście dokonanych zmian ustrojowych.

Odnosząc się do kwestii niezawisłości, konieczna jest wstępna uwaga porządkująca. W polskim systemie prawnym zarówno piśmiennictwo, jak i orzecznictwo posługują się terminologią niezawisłego sędziego oraz niezależnego sądu, przy czym, co znamienne, odróżnienie to nastąpiło na gruncie ingerencji władzy wykonawczej we władzę sądowniczą. W polskim piśmiennictwie zakresowe XIX-wieczne wąskie ujęcie pojęcia niezawisłości w zasadzie wyraźnie nie zostało przedefiniowane do dnia dzisiejszego, pomimo tego, że funkcjonujemy już w XXI w. W okresie tym bowiem powstała koncepcja niezależności sądów (szersza niezawisłość sądów) oraz węższa niezawisłość sędziów. Niezależność sądów znajduje się w płaszczyźnie odrębności od pozostałych władz i powinna realizować się przede wszystkim w sferze wyrokowania i do niej początkowo być ograniczana (potem zauważono, że także w sferze administracyjnej), w konsekwencji niezawisłość sędziów pojawiała się wyłącznie w sferze orzeczniczej⁹⁰. Pisano przy tym przy okazji zauważonego paradoksu i uzależnienia władzy sądowniczej od administracyjnego zaplecza władzy wykonawczej. Wskazywano wprost na: „zawisłą niezawisłość” i „absurd logiczny”, polegający na tym, że „w dziedzinie orzekania i wyrokowania de iura daje się niezawisłość, ale poza tą dziedziną, niezawisłość ich od administracji ustaje nawet de iure”⁹¹. Częściowo aktualne są słowa I. Kondratowicza, który pisał: „Sądy, jako organ narodu suwerena, w myśl konstytucji są całkowicie niezawisłe, sędziowie zaś każdy z osobna, są niezawiśli tylko w sprawowaniu swego urzędu sędziowskiego, lecz z natury rzeczy pozostają w zawisłości administracyjnej i instancyjnej od całkowicie niezawisłej zbiorowości (sądu), której są członkami”⁹². Autor sformułował tezę, że to, że sądy są niezawisłe oznacza, iż: „(…) bez zastrzeżeń, a więc i administracyjnie, nie zaś, jak poszczególni sędziowie – niezawiśli tylko w wyrokowaniu”⁹³. W ten sposób powstała akceptowalna do dzisiaj koncepcja niezależności sądów (szersza niezawisłość sądów) oraz węższa niezawisłość sędziów. Pierwsza może i powinna realizować się w sferach wyrokowania (w sferze postulatów w administracyjnej), druga wyłącznie w sferze orzeczniczej. Wskazywano, że w oparciu o powyższe, wniosek powinien być tylko jeden – „sędziowie są, a w zasadzie powinni być podlegli w sferze administracyjnej niezależnej administracji sądowej”. Podkreślano, że skoro sądy miałyby być prawdziwie niezależne od władzy wykonawczej i polityki, skoro uchwaliła art. 2 o trzeciej samodzielnej władzy sądowej, to powinna była na czele tej władzy postawić jednostkę lub organ całkiem niezawisły, nie zaś zmieniającego się co parę miesięcy, zależnego i politycznie odpowiedzialnego ministra⁹⁴. Z tych myśli okresu międzywojennego wywodzi się uproszczona i niepełna w okresie postkomunistycznym po 1989 r. identyfikacja zasady niezależności sądów ze sferą orzecznictwa oraz powiązanie niezawisłości sędziego z nieingerowaniem w samodzielną wykładnię dokonywaną przez sędziego, pod warunkiem, że będzie stosował jedynie wykładnię językową⁹⁵ i na tej podstawie, oraz ustalonego już stanu faktycznego, wydawał orzeczenie. Ograniczenie to – jak pokazuje teraźniejszość – było zbyt dużym uproszczeniem. Konstytucja z 1997 r. miała stanowić wystarczającą gwarancję dla statusu wymiaru sprawiedliwości⁹⁶. ­Jakkolwiek doszło formalnie poprzez zmianę Konstytucji w 1997 r. do transformacji ustrojowej, to nie była ona konsekwentnie kontynuowana, brak było w tym zakresie konstruktywnej dyskusji i praktyki, w szczególności co do aksjologii przekształceń⁹⁷ czy powiązań systemowych pomiędzy władzami⁹⁸. Konsekwent­nie idąc w kierunku pozytywistycznej koncepcji XIX w., że sędzia jest jedynie „ustami ustawy”, pomijano XX-wieczną dyskusję o miejscu władzy sądowniczej, dopuszczając coraz znaczniejszą ingerencję ilościową i głębokościową nadzoru ministerstwa sprawiedliwości w działanie i funkcjonowanie sądownictwa. Uwaga ta, wskazująca uwarunkowania historyczne, stanowi zatem punkt wyjścia do określenia, co tak naprawdę powinno treściowo znajdować się w określeniu niezależności sądów, niezawisłości sędziego, w szczególności w aspekcie statusu sędziego i sądu jako organu orzekającego. Dzisiaj w piśmiennictwie podkreśla się immanentny związek tych dwóch elementów, wskazuje się, że „niezawisłość sędziów” nie może istnieć bez „niezależności sądów”. Rozerwanie tego związku może prowadzić do podporządkowania władzy sądowniczej i uczynienia z niej narzędzia w rękach rządzących. Każda władza polityczna chce mieć realny wpływ na sądy i dąży do podporządkowania sądów. Tym jednak, co odróżnia państwo demokratyczne od totalitarnego, jest stan równowagi władz i gwarancje zapewniające nie tylko niezawisłość sędziowską, ale i niezależność sądów. Instytucjonalne podporządkowanie sądów organom władzy wykonawczej obniża poziom społecznego zaufania do niezawisłości sędziów, a w konsekwencji do sprawowanego przez sądy wymiaru sprawiedliwości”⁹⁹. Zasadne jest na wzór europejski odejście od terminologii „niezależne sądy” i „niezawiśli sędziowie” na rzecz szerokiego pojęcia „niezawisłości (wolności) sądów”, obejmującego niezawisłość w aspekcie zewnętrznym i wewnętrznym, współokreślającego treść władzy sądzenia.