Aspekty prawne programu Rodzina 500 Plus – od ratio legis do praktyki sali sądowej
Warto również przeanalizować § 2 zasad techniki prawodawczej6, w którym mowa jest o tym, że:
„W przypadku podjęcia decyzji o przygotowaniu projektu ustawy, jeżeli projekt ten nie jest opracowywany na podstawie założeń, należy w szczególności:
1) ustalić skutki dotychczasowych uregulowań prawnych obowiązujących w danej dziedzinie;
2) określić cele, jakie zamierza się osiągnąć przez uchwalenie ustawy;
3) ustalić rozwiązania prawne alternatywne, które mogą skutecznie służyć osiągnięciu założonych celów;
4) sformułować prognozy podstawowych i ubocznych skutków zamierzonych rozwiązań prawnych alternatywnych, w tym wpływu tych rozwiązań na system prawa;
5) określić skutki finansowe poszczególnych rozwiązań prawnych alternatywnych oraz ustalić źródła ich pokrycia;
6) dokonać wyboru optymalnego w danych warunkach rozwiązania prawnego”.
Pisałyśmy już o tym, że w dokumentach brakuje sformułowania alternatywnych rozwiązań. Dlatego też niemożliwe było spełnienie w pełnym zakresie pkt 4, 5 i 6.
Omówienie zmiany podstaw prawnych
Powyższa analiza wskazuje, że na etapie opracowywania rozwiązania nie zostały spełnione w pełnym zakresie wymogi starannego stanowienia prawa. Konieczne okazało się wobec tego wprowadzenie nowelizacji. W pierwotnej wersji 500 zł można było otrzymać na drugie i kolejne dzieci. Żeby otrzymać świadczenie na pierwsze lub jedyne dziecko, należało przejść test dochodów. Kryterium dochodowe zostało ustanowione na poziomie 800 zł na osobę w rodzinie lub 1200 zł w rodzinie wychowującej dziecko niepełnosprawne. Przepisy te, chociaż były mniejszym obciążeniem dla budżetu, mogły powodować negatywne konsekwencje, takie jak: poszerzenie szarej strefy na rynku pracy7 czy rezygnacji z pracy na rzecz otrzymania świadczenia8. Dodatkowo konstrukcja programu powodowała problemy z dodatkowymi dochodami, np. premie mogły podnieść dochód na osobę w rodzinie i doprowadzić do utraty świadczenia. Nie był bowiem stosowany mechanizm „złotówka za złotówkę” polegający na obniżeniu wysokości otrzymywanego świadczenia w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego. Świadczenie jest w takim przypadku obniżane o kwotę przekroczenia kryterium, natomiast nie traci się prawa do świadczeń. Wprowadzenie programu miało też swoje konsekwencje społeczne, powodując wzrost napięć społecznych. Analiza dyskusji na forach internetowych wskazuje na niechęć wobec osób, które otrzymują świadczenia i zazdrość tych, którzy nie zostali objęci wsparciem, a muszą je finansować9. Konstrukcja programu, zakładająca konieczność weryfikacji kryterium dochodowego, przyczyniała się też do większego obciążenia zadaniami w gminach.
Podczas wprowadzania zmian do programu od 1.10.2017 r. wprowadzono zasadę, że rodzic samotnie wychowujący dziecko, aby otrzymać świadczenie, musi dołączyć dokument potwierdzający ustalenie alimentów (nowelizacja art. 8 PomWychDzU). Skutkowało to wzrostem wnoszonych spraw o ustalenie alimentów. Wymóg ten prowadził też do wzrostu spraw zgłaszanych do mediacji10. Niespełnienie tego wymogu spowodowało, że część rodziców utraciła prawo do świadczenia, ponieważ nie zdążyli z dostarczeniem odpowiednich dokumentów. W sprawie tej interweniował Rzecznik Praw Obywatelskich, który zwrócił się do Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej11. Interwencja nie przyniosła zmian w obowiązujących przepisach i nadal konieczne było przedstawienie odpowiednich dokumentów.
Do wymogu tego odniósł się WSA w Warszawie, który w wyroku z 18.9.2018 r. (I SA/Wa 601/1812) stwierdził, iż: „art. 8 ust. 2 ustawy znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego dotyczy pierwszego dziecka. Oznacza to, że przepis ten nie będzie miał zastosowania, gdy wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego dotyczy drugiego i kolejnego dziecka (…) Świadczenie wychowawcze przysługuje bowiem, na każde drugie i kolejne dziecko, bez kryterium dochodowego i dodatkowych warunków”.
W trakcie kolejnej nowelizacji ustawy uchylono ten kontrowersyjny zapis i od 1.7.2019 r. rodzice samotnie wychowujący dzieci nie muszą przedstawiać ustalenia prawa do alimentów. Nowelizacja ta wprowadziła również przepisy, według których świadczenie przyznawane jest na każde dziecko. Przestało obowiązywać kryterium dochodowe, a świadczenie stało się w pełni uniwersalne.
Kolejna zmiana procedowana jest obecnie. Nowelizacja zakłada, że obsługą programu zajmie się Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Dodatkowo wnioski będą mogły być składane jedynie w formie elektronicznej (a nie jak dotychczas również w papierowej, natomiast wypłaty będą realizowane tylko w formie bezgotówkowej (zlikwidowana zostanie możliwość odbioru świadczenia w gotówce). Założeniem ustawodawcy jest automatyzacja procesu i dzięki temu obniżenie kosztów obsługi programu. Natomiast należałoby zwrócić uwagę na to, że dotychczas kilkanaście procent rodzin składało wnioski w formie papierowej. Konieczność ich złożenia w formie elektronicznej może okazać się dla części z nich kłopotliwa. Dlatego istotne będzie wprowadzenie mechanizmów wsparcia dla rodzin wykluczonych cyfrowo.