Czy Konstytucja jest potrzebna do wymierzania sprawiedliwości?

„Urzędniczy” model władzy sędziowskiej zdezaktualizował się po II wojnie światowej. Stał się niespójny, a nawet sprzeczny z zasadą państwa prawa, której elementem stała się zasada konstytucjonalizmu. Państwo, które traktowało prawa człowieka jako konstytucyjne prawa podstawowe, którymi związane są wszystkie organy państwa, w tym ustawodawca, uznawało wiążący charakter praw, wertykalnie w relacji państwo–jednostka oraz horyzontalnie w relacji między osobami. Chodzi o państwo, w którym na straży prawidłowości tych relacji stoją niezależne od władzy politycznej i bezstronne sądy. Przypisanie prawom konstytucyjnym wiążącego charakteru, konieczność zagwarantowania sądowej ochrony tych praw względem władzy politycznej tworzy szczególne napięcie ustrojowe. Napięcie dotyczy oczekiwania, że sądy będą wydawały sprawiedliwe orzeczenia, czyli orzeczenia zgodne z Konstytucją RP oraz że będą respektować związanie ustawą, która wyraża polityczną wolę parlamentu. W modelu „władczym” orzekanie na podstawie prawa nie może być utożsamiane z orzekaniem wyłącznie na podstawie ustawy. Sędzia uzyskuje większy zakres władzy w ustalaniu co jest prawem stanowiącym podstawę orzeczenia (decyzje walidacyjne) oraz większe możliwości ustalania treści prawa w procesie sędziowskiej wykładni (decyzje interpretacyjne). Proces sądowego stosowania prawa nie może być oparty wyłącznie na subsumpcji, ale ma być oparty również na ważeniu przez sędziego zasad prawa. Stosowanie prawa nie może ograniczać się do stosowania ustaw i aktów niższego rzędu. Wymaga też stosowania Konstytucji RP i umów międzynarodowych. Innymi słowy, sędzia ma obowiązek stosowania aktów normatywnych o zróżnicowanej pozycji hierarchicznej w systemie prawa. Model ten dopuszcza daleko idące wkraczanie sędziów w zakres władzy ustawodawczej i wykonawczej, ze względu na konieczność ochrony praw człowieka. Wymaga też, by przepisy ustawowe zapewniały sędziemu większy zakres władzy dyskrecjonalnej. Rozstrzyganie przez sędziów o prawach człowieka jest źródłem różnego rodzaju ograniczeń dla pozostałych władz. W takim modelu sędzia jest legitymowany do samodzielnego sprawowania władzy dyskrecjonalnej. Legitymizacja władzy sędziowskiej wynika przede wszystkim z systemu ochrony praw człowieka oraz będącej jego konsekwencją zasady podziału władzy. Źródła modelu tkwią w systemach anglosaskich, w szczególności w amerykańskim rozumieniu sądowej ochrony konstytucji. Model ten ma istotne konsekwencje orzecznicze oraz organizacyjno-ustrojowe polegające przede wszystkim na większym zakresie sprawowania władzy publicznej przez sędziów oraz mniejszym zakresie wkraczania władz politycznych w sferę władzy sądowniczej oraz ograniczenie wewnętrznej (sędziowskiej) kontroli wymierzania sprawiedliwości przez poszczególnych sędziów. Model ten stawia przed sędzią wyższe wymagania. Sędzia nie może poprzestać na stwierdzeniu, że treść jego rozstrzygnięcia jest zgodna z ustawą. Adresatem wątpliwości aksjologicznych przestał być wyłącznie ustawodawca oraz Trybunał Konstytucyjny. Sędzia zyskuje nowe instrumenty orzecznicze i ma obowiązek się nimi posługiwać.

W systemach kontynentalnych opartych na modelu „urzędniczym” widoczna jest tendencja do otwierania się na model „władczy”. Jest to konieczne, by zagwarantować efektywną ochronę praw człowieka. Otwarcie jest to realizowane na dwa sposoby. Po pierwsze, przez praktykę sądowego stosowania prawa opartą w coraz większym stopniu na Konstytucji, prawie międzynarodowym, prawie UE. Po drugie, przez likwidację bądź praktyczne ograniczanie instrumentów oddziaływania władzy ustawodawczej i wykonawczej na organizacyjno-administracyjną płaszczyznę działania sądów. Tendencja ta wymaga, by sędziowie uzyskiwali stosunkowo wysoki autorytet i poparcie społeczne. Bez spełnienia tego warunku model „władczy” nie będzie działał efektywnie na rzecz ochrony praw człowieka oraz wzmacniania pokoju społecznego. W Europie przejście do tego modelu początkowo dokonywane było przede wszystkim za pośrednictwem sądów konstytucyjnych. Wynikało to m.in. z braku społecznego poparcia dla powierzenia sędziom szerszej dyskrecjonalnej władzy publicznej. Z czasem sytuacja ta zaczęła się zmieniać. Obecnie powszechnym europejskim standardem konstytucyjnym jest uznanie, że demokratyczne państwo ma opierać się na odrębności władzy sądowniczej, a niezależność sądów oraz dyskrecjonalna władza bezstronnych sędziów jest warunkiem koniecznym ochrony praw człowieka. Na tym polega legitymizacja władzy sędziowskiej w państwie demokratycznym.

W polskim systemie prawa realizowane były i są wszystkie elementy modelu „urzędniczego” zarówno na płaszczyźnie orzeczniczej, jak i organizacyjno-administracyjnej. W procesie stosowania prawa przejawiał się on przede wszystkim w nadmiernym formalizmie prawniczym, braku dokonywania przez sądy wykładni ustaw w zgodzie z aktami wyższego rzędu (Konstytucją, umowami międzynarodowymi i prawem UE) oraz przywiązaniu do subsumcyjnego modelu stosowania prawa, w którego centrum nadal tkwi językowa wykładnia ustaw. Sądowe stosowanie prawa ulega jednak ciągłym przemianom i otwiera się na model „władczy”. Natomiast utrwaleniu uległy organizacyjno-administracyjne elementy modelu „urzędniczego”. Widoczne były one w ustawach ustrojowych sądownictwa powszechnego i administracyjnego oraz w praktyce ich stosowania. Ilustracją „urzędniczego” modelu są: przepisy stanowiące podstawę nadzoru administracyjnego MS oraz sposób jego wykonywania, delegowanie sędziów do pracy w MS (z równoczesną możliwością orzekania, jak i po jej wyeliminowaniu na skutek wyroku TK), sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez zawisłych asesorów pozbawiające prawa do niezawisłego sędziego, procedura awansowa sędziego, której elementem jest delegowanie sędziów do sądów wyższej instancji, gdzie tracą oni przymiot niezawisłości, rozbudowany system wewnętrznej kontroli działalności orzeczniczej sędziów, rozbudowany system kontroli instancyjnej bez ustrojowej koncepcji sądów II instancji, odpowiedzialność dyscyplinarna umożliwiająca wkraczanie w sferę orzekania sędziego, brak określenia ustrojowej roli Sądu Najwyższego (jako organu, którego głównym zadaniem jest ujednolicanie orzecznictwa sądów i harmonizowanie go z konstytucyjną aksjologią bądź jako organu eliminującego naruszenia praw), a także brak autonomii regulaminowej sądów powodujący, że istotne regulacje dotyczące sposobu funkcjonowania sądów i sędziów stanowią organy władzy wykonawczej.

Konstytucja RP, jej wykładnia przez TK i ustawowa konkretyzacja umożliwiła realizację modelu „urzędniczego”, równocześnie stwarza jednak podstawy dla wprowadzenia elementów modelu „władczego”. Podstawami tymi są: art. 8 ust. 2 nakazujący bezpośrednie stosowanie przepisów Konstytucji RP, art. 9 oraz 91 ust. 2 i 3 określający rolę prawa międzynarodowego w procesie stosowania prawa, art. 45 ust. 1, art. 42 określający zakres spraw rozpoznawanych przez sądy oraz podstawowe standardy postępowania sądowego oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Realizacji „władczego” modelu sprzyja art. 173, wyrażający zasadę odrębności sądów oraz art. 180 Konstytucji RP, formułujący podstawowe gwarancje niezawisłości sędziów. Praktycznej dominacji modelu „urzędniczego” sprzyjają natomiast zasady konstytucyjne spoza rozdziału VIII Konstytucji RP: konstytucyjny kształt zasady wyłączności ustawy, brak autonomii regulaminowej sądów oraz domniemanie kompetencji na rzecz Rady Ministrów z art. 146 ust. 2 Konstytucji RP, jako podstawa dla nadzoru administracyjnego MS nad sądami powszechnymi.

Pożądane jest ustrojowe wzmocnienie, a w sferze organizacyjnej, wprowadzenie modelu „władczego”. Czy wymaga to zmiany przepisów oraz czy uzasadnieniem może być „przedkryzysowa” praktyka funkcjonowania sądów? Po pierwsze, wprowadzenie niektórych elementów modelu „władczego” może być trudne ze względu na społeczne oceny sądów i sędziów oraz sposób postrzegania przez samych sędziów ich roli w procesie ochrony praw człowieka. Po drugie, do 2016 r. trudno byłby przyjąć, że sądowe orzecznictwo kształtowało kierunki wykładni konstytucyjnych zasad w sposób, który stał się podstawą do budowania jednolitych konstytucyjnych standardów. Po trzecie, realizację modelu „władczego” ograniczają wskazane na wstępie uwarunkowania polskiej kultury prawnej. Jeśli udałoby się jednak ten model wzmocnić, to powstałyby lepsze możliwości ochrony praw człowieka. Prawa te lepiej chroni sędzia będący piastunem władzy dyskrecjonalnej, a nie sędzia, który jest tylko hierarchicznie podporządkowanym urzędnikiem zajmującym się przede wszystkim subsumpcją ustaw.