Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu wobec kryzysu praworządności w Polsce – cz. 1

(inne teksty tego autora)

³⁰ Poprzez test ESKELINEN należy rozumieć stanowisko Trybunału wypracowane w sprawie Vilho Eskelinen i in. przeciwko Finlandii zaprezentowane w wyroku ETPCz z 19.4.2007 r., 63235/00 dotyczącej sporu na tle zatrudnienia policjantów w zakresie kwalifikowania sprawy jako „cywilnej” w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji; przed wydaniem orzeczenia w sprawie Vilho Eskelinen Trybunał uznawał, iż spory dotyczące zatrudnienia pomiędzy organami władzy a urzędnikami służby publicznej, których obowiązki miały swoisty charakter dotyczący szczególnych czynności służby publicznej, tak dalece, jak urzędnicy ci działali jako depozytariusze władzy publicznej odpowiedzialni za ochronę ogólnych interesów państwa, nie miały charakteru „cywilnego” i były wyłączone z zakresu stosowania art. 6 ust. 1 Konwencji. Podobnie spory pracownicze dotyczące prokuratorów krajowych czy sędziów były także wyłączone z zakresu stosowania art. 6 ust. 1; w sprawie Vilho Eskelinen Trybunał zrewidował możliwość zastosowania (w takich sprawach) art. 6 ust. 1 i uznał, iż jeżeli sporne prawo, na jakie powołuje się skarżący, ma charakter „cywilny”, to państwa Konwencji, a w szczególności krajowy ustawodawca, muszą wskazać dziedziny służby publicznej, w których państwo zachowuje możliwość korzystania z uprawnień dyskrecjonalnych będących nieodłącznymi atrybutami jego suwerenności, przeważającymi nad interesami jednostki (pierwszy warunek testu). Jeżeli system krajowy zamyka dostęp do sądu, Trybunał sprawdza, czy spór w rzeczy samej miał charakter „cywilny” w rozumieniu Konwencji i czy uzasadniał zastosowanie wyjątku od gwarancji z art. 6 Konwencji (pierwszy warunek testu). Jeżeli spór nie miał takiego charakteru, wówczas nie powstaje wątpliwość tego typu i art. 6 ust. 1 znajduje zastosowania. Państwo może uznać, że funkcjonariusz publiczny nie będzie korzystać z ochrony na podstawie art. 6 Konwencji, z zastrzeżeniem jednak spełnienia łącznie dwóch warunków:
1) wyraźnego wyłączenia dostępu do sądu osób zajmujących określone stanowiska albo kategorii personelu;
2) obiektywnego uzasadnienia takiego wyłączenia w interesie państwa (drugi warunek testu).
Wymagane jest nie tylko stwierdzenie, że funkcjonariusz uczestniczył w sprawowaniu władzy lub istniała szczególna więź zaufania i lojalności między nim a państwem jako pracodawcą. Państwo musi również wykazać ich związek z przedmiotem ewentualnego sporu przed sądem.

³¹ W tym miejscu podkreślić trzeba, że w sprawie Żurek przeciwko Polsce Trybunał potwierdził generalną zasadę prawa sędziego do udziału w debacie publicznej i wyrażania opinii w zakresie związanym z szeroko podjętym funkcjonowaniem wymiaru sprawiedliwości (§ 219–228 wyroku). Trybunał podkreślił, że każdy sędzia odpowiada za promowanie i ochronę sędziowskiej niezawisłości oraz że sędziowie i sądownictwo powinni być włączani w przygotowanie ustawodawstwa dotyczącego ich statusu i ogólniej rzecz biorąc, funkcjonowania systemu sądownictwa, a także powinno się z nimi prowadzić konsultacje w takich sprawach. Każdy sędzia korzysta z wolności wyrażania opinii w celu obrony rządów prawa, niezawisłości sędziowskiej lub innych podobnych wartości będących przedmiotem debaty nad kwestiami leżącymi w interesie ogólnym. Jeżeli sędzia wygłasza takie wypowiedzi nie tylko w swoim osobistym imieniu, lecz także w imieniu rady sądowniczej, stowarzyszenia sędziowskiego lub innego organu reprezentującego środowisko sędziowskie, ochrona przyznana temu sędziemu będzie wzmocniona.
Ponadto ogólne prawo sędziów do wolności wyrażania opinii w kwestiach dotyczących funkcjonowania systemu wymiaru sprawiedliwości może przekładać się na analogiczny obowiązek wypowiadania się w obronie rządów prawa i niezawisłości sądów, gdy te podstawowe wartości są zagrożone. Tak dalece, jak dalece wypowiedzi nie wykraczają poza krytykę wyrażoną z czysto zawodowej perspektywy, w sposób oczywisty wchodzą one w zakres debaty na temat kwestii leżących w interesie publicznym, wymagają objęcia jego wolności wyrażania opinii wysokim poziomem ochrony oraz uważnej analizy wszelkiej ingerencji, przy odpowiednio wąskim marginesie oceny przysługującym władzom pozwanego państwa. Trybunał przypomniał w tym względzie, że biorąc pod uwagę poczesne miejsce, jakie zajmuje sądownictwo wśród organów państwowych w społeczeństwie demokratycznym oraz wagę przywiązywaną do podziału władz i konieczności ochrony niezawisłości sądownictwa (zob. Ramos Nunes de Carvalho e Sá przeciwko Portugalii [WI], nr 55391/13 i dwie inne, § 196, 6.11.2018 r., oraz przytoczone tam orzecznictwo), organy wymiaru sprawiedliwości powinny wykazać się szczególną wrażliwością na ochronę grupy osób pełniących funkcje orzecznicze przed środkami, które mogą zagrozić ich niezawisłości i autonomii sędziowskiej (zob. Bilgen przeciwko Turcji, nr 1571/07, § 58, wyrok z 9.3.2021, i Grzęda, op. cit., § 302).

³² Zob. https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-222359.

³³ Zob. https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-222357.

³⁴ Zob. https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-222362.

³⁵ W § 261–264 tego wyroku – odnosząc się do wyroku TK z 20.6.2017 r., K 5/17), w którym uznano, że zarówno indywidualny charakter kadencji sędziów zasiadających KRS, jak i sposób ich powoływania są niezgodne z konstytucją– ETPCz wskazał m.in., iż wyrok ten wydaje się koncentrować głównie na ochronie konstytucyjnej prerogatywy Prezydenta do powoływania sędziów oraz status quo obecnej KRS, pomijając kwestie kluczowe w ocenie Sądu Najwyższego, takie jak immanentny brak niezależności KRS, który w ocenie tego sądu nieodwracalnie skaził cały proces powoływania sędziów, w tym do Izby Dyscyplinarnej. ETPCz wytknął, że Trybunał Konstytucyjny, formalnie powołując się na konstytucyjne zasady podziału władzy i niezależności sądownictwa, zaniechał jakiejkolwiek rzeczowej analizy w świetle tych zasad; ETPCz ocenił, że to samo dotyczy dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny wykładni standardów niezawisłości i bezstronności sądu wynikających z art. 6 ust. 1 Konwencji, która – w ocenie Strasburga – nie ma pokrycia w orzecznictwie ETPCz i ma charakter arbitralny; ETPCz wskazał również, że wyrok z 20.6.2017 r. należy rozpatrywać w powiązaniu z ogólnym kontekstem, w jakim Trybunał Konstytucyjny działał od końca 2015 r., a w szczególności z faktem, że skład TK nie spełniał kryteriów „sądu ustanowionego ustawą”, co było przedmiotem badań i ocen zawartych w wyroku wydanym w sprawie Xero Flor Sp. z o.o.; także w wyroku Dolińska-Ficek i Ozimek przeciwko Polsce ETPCz odniósł się do konsekwencji wyroku Xero Flor dla oceny mocy wiążącej kolejnych wyroków TK, wskazując, że konkluzje wyroku Trybunału w sprawie Xero Flor Sp. z o.o., że art. 6 ust. 1 Konwencji został naruszony ze względu na udział sędziego M.M. w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym – są w stanie podważyć, jeśli nie zniweczyć, moc prawną przypisywaną orzeczeniom TK (§ 318–319 wyroku Dolińska-Ficek i Ozimek przeciwko Polsce).

³⁶ Sprawy w toku odnoszące się do ustroju sądownictwa powszechnego przedstawię w drugiej części opracowania.

³⁷ Wyrok w sprawie Juszczyszyn przeciwko Polsce stał się ostateczny od 30.1.2023 r.; rząd polski złożył bowiem wprawdzie wniosek o rozpoznanie sprawy przed Wielką Izbą, jednak skład 5 sędziów Wielkiej Izby zdecydował o braku podstaw do rozpoznania zarzutów rządu polskiego do rozpoznania sprawy w tym trybie.

³⁸ Przypomnijmy: w dniu 20.11.2019 r. Skarżący, zasiadający w składzie jednoosobowym przy Sądzie Okręgowym w Olsztynie, rozpoznawał apelację w sprawie cywilnej od wyroku Sądu Rejonowego w Lidzbarku Warmińskiego. Wyrok ten wydał sędzia nominowany przez neoKRS. Skarżący zamierzał sprawdzić, czy sąd niższej instancji tak obsadzony spełnił wymóg niezawisłości wynikający z prawa Unii. Miało to znaczenie dla ważności postępowania w I instancji, a w konsekwencji dla prawa do rzetelnego procesu stron tego postępowania w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z 19.11.2019 r. (A.K. i in., sprawy połączone C-585/18, C-624/18 i C-625/18) dotyczące niezależności KRS i Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego. Celem sprawdzenia tych okoliczności Sędzia Juszczyszyn postanowieniem z 20.11.2019 r. nakazał polecenie Szefowi Kancelarii Sejmu przedstawienia kopii list poparcia kandydatów na sędziów do nowej Krajowej Rady Sądownictwa – KRS, który został następnie wybrany przez Sejm 6.3.2018 r. Paweł Juszczyszyn polecił ponadto Szefowi Kancelarii złożenie oświadczeń obywateli lub sędziów, którzy wycofali swoje poparcie dla kandydatów (więcej szczegółów dotyczących procedury wyboru do „nowej” KRS. Sędzia Juszczyszyn wyznaczył tygodniowy termin na przekazanie odpowiednich dokumentów od dnia doręczenia jego postanowienia, pod rygorem nałożenia grzywny w przypadku nieuzasadnionej odmowy przedstawienia żądanych dokumentów. Dokumenty te nie zostały jednak wydane przez Marszalka Sejmu. W zamian za to, 25.11.2019 r. Minister Sprawiedliwości odwołał delegację Sędziego Juszczyszyna do sądu wyższej instancji, a 28.11.2019 r. M.L. zastępca rzecznika dyscyplinarnego sędziów sądów powszechnych wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko Pawłowi Juszczyszynowi i oskarżył go o cztery przewinienia dyscyplinarne. Po pierwsze, na podstawie art. 107 ust. 1 ustawy z 27.7.2001 r. o ustroju sądów powszechnych, w odniesieniu do wydania orzeczenia z 20.11.2019 r. skarżącemu postawiono zarzut przewinienia dyscyplinarnego polegającego na nadszarpnięciu godności urzędu sędziego. Po drugie, zastępca rzecznika dyscyplinarnego zarzucił skarżącemu, że nadużył władzy, nakazując bez podstawy prawnej Przewodniczącemu Kancelarii Sejmu przedstawienie kopii dokumentów dotyczących wyboru sędziów będących członkami nowej KRS i w ten sposób przypisał sobie kompetencję do oceny zgodności z prawem wyboru tych członków i wykonywania przez Prezydenta RP jego prerogatywy powoływania sędziów, a tym samym działał wbrew interesowi prawidłowego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Działanie takie, zdaniem rzecznika, stanowiło przestępstwo nadużycia władzy z art. 231 § 1 KK. Wobec Pawła Juszczyszyna najpierw zarządzono miesięczną przerwę w wykonywaniu obowiązków orzeczniczych, a następnie 4.2.2020 r. Izba Dyscyplinarna, orzekająca jako sąd II instancji, w składzie dwóch sędziów, R.W. i A.T. oraz jednego ławnika, zmieniając uchwałę pierwszej instancji ID z 23.12.2019 r., zdecydowała o zawieszeniu skarżącego w wykonywaniu obowiązków sędziowskich i obniżeniu jego wynagrodzenia o 40% na czas trwania zawieszenia. Nieco ponad 2 lata później Izba Dyscyplinarna postanowiła z urzędu uchylić zawieszenie skarżącego i cofnąć obniżenie jego wynagrodzenia, uznając, że środek ten był nieproporcjonalny na tym etapie. Skarżący został następnie wysłany na przymusowy urlop i przeniesiony, wbrew swojej woli, do innego wydziału sądu rejonowego.

³⁹ W § 206–209 wyroku Juszczyszyn przeciwko Polsce ETPCz podjął polemikę z ostatnimi orzeczeniami TK; Strasburg zauważył w tym względzie, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10.3.2022 r., K 7/21 stwierdził, że art. 6 ust. 1 zd. 1 Konwencji w zakresie, w jakim w kontekście oceny, czy został spełniony wymóg „sądu ustanowionego ustawą”, a) zezwalał Trybunałowi lub sądom krajowym na nieuwzględnienie przepisów Konstytucji i ustaw oraz wyroków Sądu Konstytucyjnego, oraz b) umożliwił [Trybunałowi] lub sądom krajowym samodzielne tworzenie norm, poprzez wykładnię Konwencji dotyczącej procedury powoływania sędziów sądów krajowych, jest niezgodny m.in. z art. 176 ust. 2 Konstytucji (organizację i właściwość sądów określa ustawa), art. 179 Konstytucji (sędziów powołuje Prezydent na zalecenie KRS) w związku z art. 187 ust. 1 Konstytucji (skład KRS) w związku z art. 187 ust. 4 Konstytucji (organizację, działalność i tryb KRS określa ustawa) oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji (moc wiążąca wyroków Trybunału Konstytucyjnego). Ponadto stwierdził, że art. 6 ust. 1 zd. 1 Konwencji w tym samym kontekście jest niezgodny z art. 188 ust. 1–2 (właściwość Trybunału Konstytucyjnego) i art. 190 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim upoważnia [Trybunał] lub sądy krajowe do oceny zgodności z Konstytucją i Konwencją ustaw dotyczących organizacji systemu sądownictwa, właściwość sądów oraz statut określający organizację, zakres działalności, tryb pracy i sposób wyboru członków KRS. Trybunał zauważył, że ten wyrok Trybunału Konstytucyjnego został wydany przez skład orzekający, w którym zasiadał m.in. sędzia M.M. Co do takiego składu ETPCz już przy tym orzekł w sprawie Xero Flor Sp. z o.o. (nr 4907/18, 7.5.2021 r., § 289–291), wskazując, że doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji właśnie z powodu obecności w składzie Trybunału Konstytucyjnego sędziego M.M., którego wybór uznał za dotknięty poważnymi nieprawidłowościami. Konsekwentnie więc, w świetle ww. wyroku w sprawie Xero Flor, obecność ww. sędziego w składzie pięciu sędziów Trybunału Konstytucyjnego, który wydał wyrok z 10.3.2022 r., K 7/21, w sposób nieunikniony podważa ważność i zgodność z prawem tego wyroku. ETPCz jednoznacznie wskazał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10.3.2022 r. nie może mieć wpływu na ostateczne wyroki Trybunału w sprawach Broda i Bojara, Reczkowicz, Dolińska-Ficek i Ozimek oraz Advance Pharma Sp. z o.o. (wszystkie cytowane powyżej), mając na uwadze zasadę mocy wiążącej jej wyroków na podstawie art. 46 ust. 1 Konwencji.

⁴⁰ Przypomnijmy, do spraw tych należą: sprawa Sterkowicz i in. przeciwko Polsce, skarga nr 3685/20; sprawa Tuleya 2 przeciwko Polsce, skarga nr 51751/20; sprawa Morawiec przeciwko Polsce, skarga nr 46238/20; sprawa Synakiewicz i in. przeciwko Polsce, skarga nr 46453/21; sprawa Rybska przeciwko Polsce, skarga nr 32838/21; sprawa Chmielewski przeciwko Polsce, skarga nr 41743/21; Wróbel przeciwko Polsce, skarga nr 6904/22; sprawa Stępka przeciwko Polsce, skarga nr 18001/22; sprawa Rutkiewicz przeciwko Polsce, skarga nr 18380/22; sprawa Zawiślak przeciwko Polsce, skarga nr 18632/22; sprawa Ferek przeciwko Polsce, skarga nr 22591/22; sprawa Gąciarek przeciwko Polsce, skarga nr 27444/22;

⁴¹ O pasywizmie i formalizmie sędziowskim więcej: M. Matczak „Dlaczego sędzia nie może być tylko «ustami ustawy» czyli o czym jest {Imperium tekstu}”, publikacja: https://marcinmatczak.pl/2019/01/02/czy-sedzia-ma-byc-tylko-ustami-ustawy-albo-o-czym-jest-imperium-tekstu/; dr hab. prof. UŚ Krystian Markiewicz „Czym, do diabła, jest woda?”(przypowieść o niezawisłości sądów i sędziów, publikacja: Kwartalnik IUSTITIA, 2-3/2022, s. 63–65, https://www.kwartalnikiustitia.pl/wp-content/uploads/2023/01/Iustitia-Nr-2-3_2022.pdf, prof. Jerzy Zajadło „Sędzią być! O aktywizmie sędziowskim”, Kwartalnik IUSTITIA, 2 (32) 2018, https://www.kwartalnikiustitia.pl/sedzia-byc,9420/2; „Chodzi o to, żeby nikt w naszym kraju nigdy już o sobie nie pomyślał: „ja zwykły, szary człowiek””, wywiad z Sędzią Sądu Okręgowego w Warszawie Igorem Tuleyą rozmawiał Tomasz Zawiślak, Kwartalnik IUSTITIA, Temat numeru 2(40)/2020, https://www.kwartalnikiustitia.pl/chodzi-o-to-zeby-nikt-w-naszym-kraju-nigdy-juz-o-sobie-nie-pomyslal-ja-zwykly-szary-czlowiekwywiad-z-sedzia-sadu-okregowego-w-warszawie-igorem-tuleya-rozmawia,10516