Społeczny projekt ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – geneza oraz projektowane zmiany

Artykuł omawia rozwiązania prawne zawarte w społecznym projekcie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Aktualna wersja projektu – z listopada 2022 r. – jest wynikiem prac Zespołu Ekspertów Prawnych Fundacji im. S. Batorego oraz konsultacji z wieloma ekspertami i prawniczymi organizacjami społecznymi.

Projekt jest opracowaniem eksperckim i całkowicie apolitycznym, mającym na celu stworzenie podstaw prawnych dla prawidłowego funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego.

Wprowadzenie

Trybunał Konstytucyjny w Polsce został powołany do życia na początku transformacji ustrojowej, gdy system prawny naszego państwa zaczął być przekształcany z autorytarnego, pozbawionego wszelkich instytucji ochrony praw i wolności jednostki przed wszechwładzą państwa, w system właściwy dla demokratycznego państwa prawnego. Wówczas, obok Trybunału Konstytucyjnego, powołano również Rzecznika Praw Obywatelskich, Trybunał Stanu, Krajową Radę Sądownictwa oraz utworzono sądownictwo administracyjne, których celem była ochrona praw i wolności jednostki przed naruszaniem ze strony państwa, ograniczenie bezkarności osób piastujących funkcje państwowe, stworzenie niezależnego i niezawisłego sądownictwa oraz stworzenie gwarancji sądowej kontroli działalności administracyjnej władz państwowych.

Powołanie niezależnego i niezawisłego organu kontroli konstytucyjności prawa, miało na celu stworzenie instytucjonalnych mechanizmów ochrony jednostki oraz jej praw i wolności przed dyskrecjonalnymi nadużyciami kompetencji prawodawczych ze strony organów władzy państwowej i politycznej.

W okresie trzech dekad działalności orzeczniczej Trybunał Konstytucyjny na trwałe wpisał się w ustrój konstytucyjny Polski, stając się jego immanentną częścią. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego stanowiło gwarancję ochrony praw i wolności jednostki, a także przestrzegania przez władze publiczne zasady przyzwoitej legislacji w procesie prawodawczym. W tym czasie ukształtowało się szereg linii orzeczniczych, których konsekwentne przestrzeganie, wsparte poglądami doktryny prawa konstytucyjnego, stanowiło gwarancję obowiązywania standardów demokratycznego państwa prawnego w Polsce. Do najistotniejszych dla obywateli linii orzeczniczych, wypracowanych w okresie trzech dekad orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, należy zaliczyć rozstrzygnięcia dotyczące ochrony praw nabytych, ochrony interesów w toku, zakazu zmian prawa podatkowego w trakcie roku podatkowego, należytej określoności ­przepisów prawa, w szczególności, gdy na jego podstawie mają być nakładane na jednostkę obowiązku fiskalne lub sankcje karne, zakazu retroaktywności prawa, a także pewności prawa i nakazu kształtowania prawa w taki sposób, by ochraniać zaufanie obywateli do państwa i pewność prawa.

System kontroli konstytucyjności prawa w Polsce przestał prawidłowo funkcjonować w okresie zmian politycznych przełomu 2015–2016 r. i następujących w związku z nimi zmian prawnych oraz organizacyjnych dotyczących Trybunału Konstytucyjnego. U schyłku VII kadencji Sejmu RP uchwalono bowiem nową ustawę o Trybunale Konstytucyjnym¹, w której dotychczasowa większość polityczna zapewniła sobie możliwość powołania 5 sędziów Trybunału Konstytucyjnego, w sytuacji, gdy zgodnie z Konstytucją – co potwierdził Trybunał Konstytucyjny wyrokami z 3.12.2015 r. (sygn. K 34/15)² i z 6.12.2015 r. (K 35/15)³ – mogła dokonać wyboru jedynie 3 sędziów. Wprowadzenie do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z 2015 r. przepisu dającego podstawę do kumulatywnego wyboru 5 sędziów Trybunału stanowiło zapowiedź głębokiego kryzysu konstytucyjnego oraz organizacyjnego, jaki w kolejnych latach dotknął Trybunał Konstytucyjny. Po wyborach nowa większość parlamentarna – odmawiając wykonania wskazanych wyżej wyroków – dokonała bowiem ponownego wyboru 5 osób na stanowiska sędziów Trybunału Konstytucyjnego, a Prezydent odmówił przyjęcia ślubowania od sędziów wybranych w poprzedniej kadencji Sejmu, w tym sędziów powołanych prawidłowo. Od 2016 r. w Trybunale Konstytucyjnym zaczęły orzekać 3 osoby powołane na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego z rażącym naruszeniem prawa, wbrew przywołanym wyżej orzeczeniom Trybunału Konstytucyjnego (tzw. „dublerzy”). Osoby te brały dotąd udział w wydaniu kilkuset rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego. Skutkiem ich udziału w rozpatrywaniu spraw przez Trybunał Konstytucyjny było zakwestionowanie legalności orzeczeń Trybunału w obrocie prawnym zarówno krajowym, jak i międzynarodowym. Europejski Trybunał Praw Człowieka stwierdził, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wydane z udziałem osoby nieuprawnionej („dublera”), nie jest orzeczeniem sądu w rozumieniu art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

Zasiadanie w Trybunale Konstytucyjnym osób nieuprawnionych do orzekania, a także skutki orzeczeń wydawanych z ich udziałem, nie są jedynymi problemami związanym ze zmianami jego funkcjonowania. Poważne wątpliwości prawne budzi wybór Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego. Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału nie podjęło bowiem wymaganej prawem uchwały o przedstawieniu Prezydentowi RP kandydatury na stanowiska Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego. Pomimo tego Prezydent powołał Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego.

Problemy prawne i organizacyjne gromadzące się wokół Trybunału Konstytucyjnego pogłębił ustawodawca, który w VIII kadencji Sejmu RP dokonał licznych zmian podstaw normatywnych funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego. W okresie 11 miesięcy obowiązywania ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z 25.6.2015 r. dokonano jej 3 nowelizacji, a Trybunał Konstytucyjny zakwestionował jej konstytucyjność w 3 wyrokach (K 34/15, K 35/15 i K 47/15). Następna ustawa o Trybunale Konstytucyjnym została uchwalona 22.7.2016 r. i obowiązywała jedynie 5 miesięcy. W tym czasie stała się jednak przedmiotem jednej nowelizacji, a Trybunał Konstytucyjny zakwestionował konstytucyjność jej licznych przepisów (K 39/16). Kolejna regulacja o Trybunale Konstytucyjnym została uchwalona 30.11.2016 r., a jej treść normatywna została podzielona na dwie ustawy: o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego.

Opisane wyżej zmiany były wprowadzane w warunkach narastającego kryzysu konstytucyjnego wokół Trybunału Konstytucyjnego oraz protestów społecznych w obronie jego niezależności. Doprowadziły one do rozbicia wewnętrznej spójności ustawowych ram prawnych funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego, które od tego czasu wymagają gruntownej naprawy.

Kryzys konstytucyjny, związany z nieprawidłowym wyborem sędziów Trybunału Konstytucyjnego, wadliwym powołaniem Prezesa i Wiceprezesa Trybunału, widocznym deficytem niezależności i niezawisłości, brakiem stabilności podstaw normatywnych funkcjonowania Trybunału, doprowadził do znaczącego obniżenia jakości orzeczeń, a także destabilizacji organizacyjnej Trybunału. Przejawia się ona m.in. notorycznym odwoływaniem zaplanowanych wcześniej rozpraw oraz częstymi zmianami w składach orzekających, które budzą poważne wątpliwości prawne. Efektem tych zmian była erozja zaufania publicznego do Trybunału Konstytucyjnego, skutkująca znaczącym spadkiem liczby skarg konstytucyjnych, pytań prawnych oraz wniosków kierowanych do Trybunału Konstytucyjnego, a w konsekwencji także drastycznym spadkiem liczby wydawanych rozstrzygnięć.