Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu wobec kryzysu praworządności w Polsce – cz. 1
Polskie sądownictwo pod lupą Strasburga
O ile przy tym do 2018 r. obywatele polscy głównie skarżyli się na szeroko rozumianą przewlekłość postępowań i to na każdym ich etapie, to od momentu uruchomienia w Polsce procesu dewastującego niezależność i niezawisłość wymiaru sprawiedliwości, z roku na rok coraz więcej skarg polskich koncentrowało się i koncentruje na naruszeniu prawa do sądu w rozumieniu art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.
Obecnie w Strasburgu zakończono 9 (Advance Pharma, Xero Flor, Broda Bojara, Żurek, Grzęda, Juszczyszyn, Reczkowicz, Bieliński, Dolińska – Ficek) tzw. key cases (spraw kluczowych) dotyczących zagadnień ustrojowych polskiego sądownictwa, na rozpoznanie zaś czeka 305 spraw, z których 93 zakomunikowano już polskiemu rządowi, a które poruszają kwestie związane z różnymi aspektami reorganizacji wymiaru sprawiedliwości w Polsce w latach 2017–201923.
Analiza postępowań zakończonych oraz skala postępowań w toku wskazują na głęboko przemyślany przez Strasburg proces kompleksowej oceny tzw. reform polskiego wymiaru sprawiedliwości, pod kątem zapewnienia uczestnikom postępowań prawa do sądu w rozumieniu art. 6 Konwencji. Choć ten proces jest w toku, można wyciągać już pewne wnioski. Dla nas, sędziów polskich, z orzeczeń strasburskich wypływają bowiem bardzo konkretne konkluzje pozwalające na samodzielne wykorzystanie tych orzeczeń w postępowaniach krajowych.
W odniesieniu do spraw zakończonych przed ETPCz dostrzec można pewną prawidłowość, wskazującą na przemyślaną i systemową analizę destrukcji polskiego wymiaru sprawiedliwości w pięciu obszarach naruszeń:
1) niezależności Trybunału Konstytucyjnego,
2) niezależności Sądu Najwyższego,
3) niezależności Krajowej Rady Sądownictwa,
4) niezależności sądów powszechnych,
5) w obszarze systemu postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów i prokuratorów.
Orzeczenia ETPCz tworzą swoistą mapę systemowych naruszeń konwencyjnych w obszarze ustroju sądownictwa polskiego. Konsekwentnie, systematycznie i z benedyktyńską precyzją Strasburg punktuje elementy tzw. reform wymiaru sprawiedliwości, obnażając, jak dalekie są one od standardów demokratycznego państwa prawa i jakim zagrożeniem są one dla zachowania zasad rzetelnego procesu w niemal każdej sprawie zawisłej przed sądami polskimi. I choć ETPCz jako sąd przynależny systemowi praw człowieka stworzonemu przez Radę Europy nie jest bezpośrednio sądem unijnym, wierzyć należy, że postawiona przez Strasburg diagnoza będzie mieć przełożenie także na orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE w Luksemburgu.
Trybunał w pierwszej kolejności zajął się sprawami, w których skarżący podnosili wadliwość ustrojową centralnych organów szeroko pojętej władzy sądowniczej tj. Trybunału Konstytucyjnego, Krajowej Rady Sądownictwa i Sądu Najwyższego. Kolejne rozpoznane sprawy dotyczą prawidłowości powołań sędziów sądów powszechnych i postępowań dyscyplinarnych oraz działań dyscyplinujących mających wpływ na zakres niezawisłości sędziego i relacji pomiędzy organami sądów powszechnych a Ministrem Sprawiedliwości.
Z tej też przyczyny zresztą Stowarzyszenie Sędziów Polskich IUSTITIA od początku intensywnie włączyło się w postępowania przed Trybunałem w Strasburgu, jako strona trzecia (amicus curiae) zgłaszając pisemne obserwacje do wszystkich kluczowych spraw dotyczących sądownictwa powszechnego, Sądu Najwyższego lub Krajowej Rady Sądownictwa24.
Trzystopniowy test Ástráðsson
Nim przejdziemy do omówienia wyroków dotyczących spraw polskich, warto jest zaznaczyć, że za podstawę ocen naruszeń konwencyjnych, z punktu widzenia art. 6 Konwencji, we wszystkich interesujących nas wyrokach Trybunał w Strasburgu przyjął interpretację pojęcia sądu ustanowionego ustawą określoną w przełomowym wyroku Wielkiej Izby ETPCz ogłoszonym 1.12.2020 r. w sprawie Guðmundur Andri Ástráðsson, skarga nr 26374/1825. W wyroku tym Trybunał wyjaśnił zakres oraz znaczenie, jakie należy nadać pojęciu „sądu ustanowionego ustawą” (op. cit., § 218 wyroku Ástráðsson), precyzując, w jaki sposób należy je interpretować, aby ostatecznie zapewnić rzeczywistą skuteczność oferowanej przez sądy ochrony.
Jeżeli chodzi o pojęcie „sądu” – jak wskazał Trybunał – oprócz wymogów wynikających z utrwalonego orzecznictwa, nieodłącznym elementem samego pojęcia jest to, że „sąd” składa się z sędziów wybieranych na podstawie kwalifikacji, a mianowicie sędziów, którzy spełnili wymagania w zakresie kompetencji technicznych i cech osobowości. Trybunał zauważył, że im wyżej w hierarchii wymiaru sprawiedliwości znajduje się sąd, tym bardziej rygorystyczne powinny być stosowane kryteria wyboru (ibid., § 220–222 wyroku Ástráðsson). W odniesieniu do wyrażenia „ustanowiony” Trybunał odniósł się do celu tego wymogu, jakim jest ochrona sądownictwa przed bezprawnymi wpływami zewnętrznymi, w szczególności ze strony władzy wykonawczej, ale także władzy ustawodawczej, a także przed wpływami w ramach samego wymiaru sprawiedliwości. W związku z tym uznał, że procedura powoływania sędziów stanowi nieodłączny element pojęcia „ustanowiony ustawą” i wymaga ścisłej kontroli. Naruszenie prawa regulującego procedurę powoływania sędziów może spowodować, że udział danego sędziego w rozpoznawaniu sprawy będzie „nieprawidłowy” (ibid., § 226–227 wyroku Ástráðsson). Jeśli chodzi o człon „ustawą”, Trybunał wyjaśnił, że trzeci składnik oznacza również „sąd ustanowiony zgodnie z prawem”. Zauważył, że odpowiednie prawo krajowe dotyczące nominacji sędziów powinno być sformułowane, na ile to możliwe, w sposób jednoznaczny, aby nie dopuścić do arbitralnych ingerencji w proces powoływania (ibid., § 229–230 wyroku Ástráðsson). W odniesieniu do współzależności między wymogiem istnienia „sądu ustanowionego ustawą” a warunkami niezależności i bezstronności, Trybunał zauważył, że chociaż prawo do „sądu ustanowionego ustawą” jest autonomicznym prawem wynikającym z art. 6 ust. 1 Konwencji, to w orzecznictwie Trybunału sformułowano bardzo ścisły związek między tym szczególnym prawem a gwarancjami „niezależności” i „bezstronności”. Wymogi instytucjonalne art. 6 ust. 1 służą wspólnemu celowi, jakim jest stanie na straży podstawowych zasad praworządności i podziału władz. Trybunał uznał, że badanie zachowania wymogów „sądu ustanowionego ustawą” wiąże się z systematyczną analizą, czy zarzucana nieprawidłowość w danej sprawie jest na tyle poważna, aby miała podważać ww. podstawowe zasady i zagrażać niezależności danego sądu (ibid., § 231–234 wyroku Ástráðsson). Na potrzeby oceny, czy nieprawidłowości w danej procedurze powołania sędziów były na tyle poważne, że mogły pociągać za sobą naruszenie prawa do sądu ustanowionego ustawą, oraz czy równowaga między konkurującymi zasadami została zachowana przez władze państwowe, Trybunał opracował test składający się z trzech kryteriów, rozpatrywanych łącznie (ibid., § 243 wyroku Ástráðsson).
Po pierwsze, co do zasady, musi wystąpić oczywiste naruszenie prawa krajowego w tym sensie, że naruszenie musi być obiektywnie i rzeczywiście możliwe do zidentyfikowania. Jednak brak takiego naruszenia nie wyklucza możliwości naruszenia prawa do sądu ustanowionego ustawą, ponieważ Procedura, która wydaje się zgodna z przepisami prawa krajowego, może jednak wywołać skutki niezgodne z przedmiotem oraz celem tego prawa (ibid., § 244–245 wyroku Ástráðsson).
Po drugie, przedmiotowe naruszenie należy oceniać w świetle przedmiotu i celu wymogu „sądu ustanowionego ustawą”, a mianowicie zapewnienia zdolności sądów do sprawowania ich funkcji w sposób wolny od niepożądanych ingerencji, a tym samym ochrony praworządności i podziału władzy. W związku z tym należy uznać, że naruszenia o charakterze czysto technicznym, które nie mają wpływu na legitymację procedury powoływania, nie osiągają odpowiedniego progu. Z kolei naruszenia, które w całej rozciągłości godzą w fundamentalne zasady dotyczące powoływania sędziów, bądź naruszenia, które w inny sposób mogą podważyć cel oraz skutek wymogu „ustanowionego przez ustawę”, oceniane są jako naruszające ów wymóg (ibid., § 246 wyroku Ástráðsson).
Po trzecie, ewentualna kontrola przez sądy krajowe skutków prawnych naruszenia przepisów krajowych dotyczących powoływania sędziów – z punktu widzenia praw jednostki wynikających z Konwencji – odgrywa istotną rolę w ustaleniu, czy mamy do czynienia z naruszeniem prawa do „sądu ustanowionego ustawą”, a zatem kontrola taka stanowi element testu. Ocena skutków prawnych takiego naruszenia musi być dokonana przez sądy krajowe na podstawie odpowiedniego orzecznictwa dotyczącego Konwencji i wywodzonych z niej zasad (ibid., § 248 i 250 wyroku Ástráðsson).
Oczywiście, jak wskazał Trybunał, w Europie istnieje wiele różnych systemów wyboru i powoływania sędziów, a nie jeden model, który miałby zastosowanie do wszystkich krajów (zob. Guðmundur Andri Ástráðsson, op. cit., § 207). Chociaż pojęcie podziału władzy między egzekutywą a sądownictwem zyskało większe znaczenie w orzecznictwie, Konwencja dopuszcza powoływanie sędziów przez władzę wykonawczą lub ustawodawczą, pod warunkiem że przy pełnieniu funkcji orzeczniczej osoby powołane nie będą podlegać żadnym wpływom ani naciskom. Pojawia się jednak pytanie, czy w danym przypadku wymogi Konwencji są spełnione i to od odpowiedzi na to pytanie zależy ocena, czy mamy do czynienia z sądem ustanowionym ustawą.
Wróćmy jednak do orzeczeń strasburskich, jakie zapadły w sprawach polskich.