Jaki powinien być nadzór nad sądami

Nadzór administracyjny

Ustawodawca zwykły nie tylko nie wypełnił treścią ustawową zapisu art. 183 ust. 1 Konstytucji RP stanowiącego o sprawowaniu przez SN nadzoru nad sądami w zakresie orzekania, ale też wprowadził w PrUSP inny, nieprzewidziany w Konstytucji nadzór nad sądami w postaci tzw. nadzoru nad działalnością administracyjną. Zgodnie z art. 8 PrUSP nadzorowana działalność obejmuje całość zadań sądów określonych w art. 1 § 2 i 3 PrUSP, czyli sprawowanie wymiaru sprawiedliwości oraz wykonywanie innych zadań z zakresu ochrony prawnej i została podzielona na dwie sfery: po pierwsze, zapewnienie odpowiednich warunków techniczno-organizacyjnych i majątkowych funkcjonowania sądu oraz po drugie, zapewnienie właściwego toku wewnętrznego urzędowania sądu. Nadzór nad działalnością w zakresie zapewnienia odpowiednich warunków funkcjonowania sądów, zgodnie z art. 9 PrUSP, sprawuje Minister Sprawiedliwości na zasadach określonych w dziale I rozdziale 6 ustawy z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.), natomiast nadzór nad właściwym tokiem wewnętrznego urzędowania sądów został podzielony na nadzór wewnętrzny, sprawowany przez prezesów sądów i nadzór zewnętrzny, sprawowany przez Ministra Sprawiedliwości, za pośrednictwem delegowanych do Ministerstwa Sprawiedliwości sędziów (art. 9a PrUSP). Nadzór administracyjny sprawowany jest w strukturze hierarchicznego podporządkowania prezesów sądów, prezesom sądów wyższego rzędu oraz Ministrowi Sprawiedliwości (art. 22 ust. 2 PrUSP).

Wewnętrzny nadzór administracyjny obejmuje, zgodnie z art. 37b § 1 PrUSP, badanie sprawności postępowań w poszczególnych sprawach, prawidłowości przydzielania sędziom i referendarzom sądowym spraw oraz kontrolę działalności sekretariatów. Czynnościami nadzorczymi wykonywanymi przez prezesa sądu apelacyjnego i prezesa sądu okręgowego są: wizytacja, obejmująca pełną działalność administracyjną sądu lub wydziału sądu i lustracja, obejmująca wybrane zagadnienia z działalności administracyjnej sądu lub wydziału sądu (art. 37b § 2 PrUSP). Prezes sądu uchyla czynności administracyjne niezgodne z prawem, naruszające sprawność postępowania sądowego lub z innych przyczyn niecelowe (art. 37 § 3 PrUSP), a ponadto zgodnie z § 8 rozporządzenia wykonawczego⁸ wydaje, w razie potrzeby, zarządzenia nadzorcze zmierzające do usprawnienia toku wewnętrznego urzędowania sądu lub podniesienia efektywności i poziomu kultury organizacji pracy. Sprawowany przez Ministra Sprawiedliwości nadzór zewnętrzny obejmuje, zgodnie z art. 37f PrUSP, analizę i ocenę prawidłowości oraz skuteczności wykonywania przez prezesów sądów wewnętrznego nadzoru administracyjnego, czyli faktycznie polega na nadzorowaniu przez ministra wyników pracy nadzorczej prezesów sądów.

Ustanowiony w PrUSP nadzór nad działalnością administracyjną sądów sprawowany przez Ministra Sprawiedliwości i prezesów sądów, nie tylko nie ma żadnego umocowania konstytucyjnego (takie umocowanie ma jedynie przewidziany w art. 183 ust. 1 Konstytucji RP nadzór SN nad orzekaniem), ale też jest nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami niezawisłości sędziów oraz niezależności i odrębności sądów. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 15.1.2009 r.⁹ i z 7.11.2013 r.¹⁰ uznał, że samo powierzenie Ministrowi Sprawiedliwości sprawowania nadzoru nad działalnością administracyjną sądów nie jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą podziału władz oraz z zasadą niezależności władzy sądowniczej, a badane w tych sprawach konkretne środki nadzoru przysługujące Ministrowi nie przekroczyły w ocenie Trybunału granicy ingerencji w niezawisłość sędziowską, jednak orzeczenia te spotkały się z zasłużenie krytyczną oceną w doktrynie¹¹.

Trafnie zarzucił sędzia A. Wróbel, w zdaniu odrębnym do wyroku z 7.11.2013 r., K 31/12, błędne przyjęcie przez Trybunał, że sądy prowadzą „działalność administracyjną”, przy nadaniu temu określeniu znaczenia, które nie ma oparcia w przepisach Konstytucji. Jedynym przewidzianym w Konstytucji zadaniem sądów jest wymierzanie sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP). Przyjęcie w PrUSP, że sądy prowadzą ponadto działalność administracyjną, przy zawartym w art. 8 PrUSP wyjaśnieniu, że polega ona na zapewnieniu odpowiednich warunków techniczno-organizacyjnych i majątkowych funkcjonowania sądu oraz właściwego toku wewnętrznego urzędowania sądu, nie pozwala na oddzielenie tak określonej działalności sądów od wymierzania sprawiedliwości. Wszystkie czynności w toku postępowania sądowego są bowiem nierozerwalnie związane z działalnością orzeczniczą, czyli realizacją zadania sądu polegającego na wymierzaniu sprawiedliwości. Praktyczne trudności we wskazaniu, zdefiniowaniu czy wymienieniu czynności administracyjnych sądu wynikają z tego, że sąd żadnych czynności administracyjnych nie wykonuje¹².

Wykonując zadania z zakresu wymiaru sprawiedliwości (art. 2 § 1 PrUSP), sędzia zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP we wszystkich podejmowanych czynnościach powinien mieć zapewnioną niezawisłość, podlegając tylko Konstytucji oraz ustawom, nie zaś prezesowi sądu czy Ministrowi¹³. W ramach swojego urzędowania sędziowie nie podejmują żadnych czynności, które mogłyby podlegać nadzorowi innemu aniżeli nadzór nad orzekaniem, przewidziany w 183 ust. 1 Konstytucji RP i zastrzeżony wyłącznie dla SN. W związku z tym przewidziany w PrUSP nadzór nad tokiem urzędowania stanowi konstytucyjnie niedopuszczalną ingerencję w niezawisłość sędziowską i to mimo formalnego zapisu w art. 9b PrUSP, że czynności z zakresu nadzoru administracyjnego nie mogą wkraczać w dziedzinę, w której sędziowie są niezawiśli. Należy przy tym zauważyć, że ten przepis pozostaje w ewidentnej sprzeczności z treścią art. 79 PrUSP stanowiącego, że sędzia nie może, powołując się na zasadę niezawisłości sędziowskiej, uchylić się od wykonania poleceń w zakresie czynności administracyjnych, jeżeli z mocy przepisów ustawy należą do obowiązków sędziowskich, a także poleceń dotyczących sprawności postępowania sądowego.

Oprócz naruszenia zasady niezawisłości sędziowskiej, powierzenie tzw. nadzoru administracyjnego nad sądami Ministrowi Sprawiedliwości i powoływanym przez niego prezesom sądów, stanowi naruszenie zasady niezależności sądów. Niezależność władzy sądowniczej od władzy wykonawczej i ustawodawczej wynikająca z zasady podziału władz przyjętej w art. 10 ust. 1 ustawy zasadniczej, została wzmocniona w art. 173 Konstytucji RP stanowiącym, że sądy i trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz. Odrębność, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć jako odrębność organizacyjną, co oznacza, że władza sądownicza jest osobną, autonomiczną strukturą organizacyjną w systemie organów państwa, a także jako odrębność funkcjonalną, co oznacza, że na wymierzanie sprawiedliwości w ramach władzy sądowniczej nie ma wpływu ani władza ustawodawcza, ani władza wykonawcza¹⁴. Wymóg „rozdzielenia” władz w odniesieniu do władzy sądowniczej oznacza zarazem „separację”, gdyż do istoty wymiaru sprawiedliwości należy, by sprawowany on był wyłącznie przez sądy, a pozostałe władze nie mogły ingerować w te działania czy w nich uczestniczyć. Wynika to ze szczególnego powiązania władzy sądowniczej z ochroną praw i wolności jednostki¹⁵. Dlatego ustrojowa organizacja sądownictwa powinna być oparta na zasadzie separacji lub nawet izolacji władzy sądowniczej¹⁶, a nadzór powinien być realizowany w obrębie każdej z trzech władz, a nie przez czynnik zewnętrzny, pochodzący z innej władzy¹⁷.

Niezależnie od zastrzeżeń natury konstytucyjnej, należy podkreślić, że jeżeli chodzi o sprawność postępowań przed sądami, to obowiązujący model nadzoru administracyjnego okazuje się całkowicie nieskuteczny. Jak w 2009 r. zauważył S. Dąbrowski: „mimo 90 lat nadzoru administracyjnego nie udało się zapewnić społecznie akceptowanej sprawności postępowań sądowych”¹⁸. Trzeba dodać, że od 2009 r. czas oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy przed sądem I instancji wzrósł ponad dwukrotnie¹⁹.