Jaki powinien być nadzór nad sądami
Właściwy model nadzoru nad sądami
Punktem wyjścia do rozważań nad prawidłowym ukształtowaniem modelu nadzoru nad sądami muszą być przepisy Konstytucji RP, w szczególności art. 183 ust. 1 jako jedyny przepis odnoszący się do nadzoru nad sądami, art. 45 ust. 1 gwarantujący prawo do sądu oraz art. 173 i 178 ust. 1 statuujące zasady niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Ustawowe uregulowania nadzoru nad sądami powinny być oparte na następujących, wynikających z tych przepisów Konstytucji założeniach:
Po pierwsze, należy uwzględnić odnoszącą się do sądów siatkę pojęciową przyjętą w Konstytucji. I tak sądy sprawują wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP), co oznacza orzekanie (art. 183 ust. 1 Konstytucji RP), rozstrzyganie spraw (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), sądy nie prowadzą natomiast działalności administracyjnej i w związku z tym nie może być nadzoru nad działalnością administracyjną sądów. Sędziowie sprawując urząd podlegają wyłącznie Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) i w związku z tym nie może być nadzoru nad tokiem urzędowania sądów, ani też monitorowania urzędowania sądów.
Po drugie, nadzór nad sądami powszechnymi w zakresie ich działalności (orzekania) został powierzony w art. 183 ust. 1 Konstytucji SN i nie może być przypisany żadnemu innemu organowi. Z uwagi na zasadę niezależności i odrębności sądów, nadzór nad sądami nie powinien być sprawowany w jakimkolwiek zakresie przez władzę wykonawczą – Ministra Sprawiedliwości, ani też przez KRS jako organ mający gwarantować przestrzeganie tej zasady. Z uwagi na zagrożenia dla niezawisłości sędziów nadzór nie powinien być wykonywany przez prezesów sądów.
Po trzecie, nadzór nad orzecznictwem sądów powinien obejmować określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP standardy prawa do sądu w zakresie sprawiedliwego i bez nieuzasadnionej zwłoki rozpatrzenia sprawy. Nad gwarantowaną również przez art. 45 ust. 1 Konstytucji RP niezależnością sądów i niezawisłością sędziów czuwa KRS (art. 186 Konstytucji RP), natomiast nad sprawiedliwym rozpatrzeniem sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki powinien czuwać SN wykonując nadzór nad sądami (art. 183 ust. 1 Konstytucji RP).
Wreszcie po czwarte, stanowiący materię konstytucyjną nadzór orzeczniczy nad sądami powszechnymi sprawowany przez SN (art. 183 ust. 1 Konstytucji RP), nie ma nic wspólnego z organizacją sądów i zapewnieniem sądom odpowiednich warunków funkcjonowania, które to kwestie stanowią materię ustawową (art. 176 ust. 2 Konstytucji RP).
Jeżeli chodzi o stronę podmiotową, to ustrojodawca powiązał nadzór nad sądami wyłącznie z Sądem Najwyższym, który tak jak te sądy, sprawuje wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP), a równocześnie z mocy art. 183 ust. 1 Konstytucji RP sprawuje nad tymi sądami nadzór. Nadzór nad sądami jest obecnie realizowany przez SN wyłącznie przez rozpoznawanie środków zaskarżenia oraz podejmowanie uchwał. Nie ma konstytucyjnych przeszkód, aby ustawowo określić także inne środki nadzoru np. stosowane obecnie w ramach nadzoru administracyjnego wizytacje i lustracje27. Czynności nadzorcze, inne aniżeli orzecznicze, powinni realizować sędziowie SN oraz powoływani przez prezesa SN spośród sędziów sądów powszechnych wszystkich szczebli – sędziowie wizytatorzy, losowo wyznaczani do przeprowadzenia konkretnych czynności. Nie ma żadnych przesłanek konstytucyjnych, ani też potrzeb faktycznych, przemawiających za powierzeniem jakichkolwiek czynności związanych z nadzorem prezesom sądów. Zadaniem prezesów sądów nie powinno być nadzorowanie pracy sędziów, ale wyłącznie zapewnienie sądom odpowiednich warunków funkcjonowania28.
Jeżeli chodzi o zakres przedmiotowy, kluczowe dla właściwego określenia nadzorowanej działalności sądów jest rozumienie użytego w art. 183 ust. 1 Konstytucji RP terminu „orzekanie”. W literaturze wskazuje się, że „orzekanie” jest tożsame z pojęciem rozpatrzenia sprawy (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz pojęciem sprawowania wymiaru sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP)29. Sprawowanie przez sądy wymiaru sprawiedliwości nierozerwalnie wiąże się z gwarantowanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawem do sądu, a w związku z tym nadzór nad orzekaniem powinien obejmować badanie przestrzegania przez sądy, wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP standardu w zakresie prawa do sprawiedliwego i bez nieuzasadnionej zwłoki rozpatrywania spraw.
Rozpatrywanie spraw bez nieuzasadnionej zwłoki jest istotnym elementem składowym prawa do sądu, a w związku z tym sprawność postępowania sądowego powinna stanowić przedmiot nadzoru nad sądami w zakresie orzekania, sprawowanego zgodnie z art. 183 ust. 1 Konstytucji RP przez SN. Co oczywiste objęcie nadzorem SN sprawności postępowań sądowych nie spowoduje samoistnie skrócenia czasu trwania tych postępowań. Rozwiązanie problemu systemowej przewlekłości postępowań sądowych wymaga bowiem przede wszystkim dokonania zasadniczych zmian w ustawach proceduralnych oraz zmian w organizacji pracy sądów. Ważnym jednak elementem tych zmian powinno być objęcie sprawności postępowania nadzorem SN, przy czym ustawowe regulacje tego nadzoru muszą być spójne z uregulowaniami zawartymi w ustawie z 17.6.2004 r. o skardze na przewlekłość30, która to ustawa również wymaga zmian służących zapewnieniu efektywnej ochrony przed przewlekłością postępowań sądowych31.
Istotną wartością, szczególnie w kontekście społecznego postrzegania realizacji standardu sprawiedliwego rozstrzygania spraw przez sądy (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) jest jednolitość orzekania powiązana z ogólniejszą w stosunku do niej wartością równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Obecnie nadzór orzeczniczy SN w zakresie jednolitości orzecznictwa sądów powszechnych jest realizowany wyłącznie w drodze rozstrzygania środków zaskarżenia i podejmowania uchwał. Poza ramy niniejszego tekstu wychodzą kwestie związane z potrzebą poszerzenia zakresu nadzoru SN, jeżeli chodzi o ujednolicanie orzecznictwa sądów powszechnych i wyjścia poza obecnie stosowane tradycyjne środki32. Niewątpliwie jednak rola Sądu Najwyższego w ujednolicaniu orzecznictwa sądów powszechnych powinna ewaluować, a w szczególności potrzeby w tym zakresie będą narastać w związku z coraz powszechniej dostrzeganą koniecznością bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy powszechne (rozproszona kontrola konstytucyjności ustaw)33.
Nie budzi wątpliwości, że każdy nadzór nad sądami, także ten sprawowany przez SN w zgodzie z art. 183 ust. 1 Konstytucji i ograniczony do badania sprawności postępowań i jednolitości orzecznictwa sądów powszechnych, stwarza niebezpieczeństwa dla niezawisłości sędziowskiej. Dlatego istotne jest odpowiednie wyważenia racji między ochroną wartości objętych nadzorem a koniecznością przestrzegania zasady podlegania przez sędziów wyłącznie Konstytucji i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji). Jak wskazuje TK, zasada zakazu nadmiernej ingerencji, określana też jako zasada proporcjonalności, wywodzona z art. 2 Konstytucji, ma na celu nie tylko ochronę konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw jednostek, lecz także rozciąga się na relację między władzami publicznymi. Zachowanie proporcjonalności jest szczególnie istotne w sytuacji, gdy ustawodawca wprowadza regulacje mogące skutkować ograniczeniem niezależności sądów lub niezawisłości sędziów34 . W związku z tym skonstruowanie prawidłowego modelu nadzoru nad sądami wymagać będzie takich ustawowych rozwiązań w zakresie środków nadzoru i związanych z tym kompetencji sprawujących nadzór sędziów, aby ochrona wartości jednolitości orzecznictwa i sprawności postępowań sądowych nie prowadziła do nieproporcjonalnej ingerencji w niezawisłość sędziowską.