Jaki powinien być nadzór nad sądami

Monitorowanie i ewaluacja działalności sądów

Zauważane od dawna zasadnicze wady tzw. nadzoru administracyjnego nad sądami, zwłaszcza w świetle praktyki sprawowania tego nadzoru w ostatnich latach, czynią celowym wypracowanie nowych rozwiązań ustawowych odnoszących się do nadzoru nad sądami. Konkretne propozycje w tym zakresie znalazły się w przedstawionych podczas obrad III Kongresu Prawników Polskich w Gdańsku – 24.6.2023 r. projektach nowych ustaw, Prawo o ustroju sądów powszechnych²⁰ oraz o Krajowej Radzie Sądownictwa²¹.

W projektowanych ustawach konsekwentnie nie używa się pojęcia „nadzór nad działalnością administracyjną sądów”, a w zamian wprowadzono pojęcie „monitorowanie urzędowania sądów”, którego zakres zasadniczo odpowiada obecnemu nadzorowi wewnętrznemu oraz pojęcie „ewaluacja działalności sądów”, jako odpowiednik „nadzoru zewnętrznego”²².

Monitorowanie mające zapewnić właściwe urzędowanie sądów ma należeć do prezesów sądów i KRS, a przy prowadzeniu czynności nadzorczych (monitorowania) zachowana ma być zasada hierarchicznego podporządkowania – prezes sądu podlega prezesowi sądu przełożonego i Krajowej Rady Sądownictwa (art. 46 § 4 ProjPrUSP). W przedstawionych projektach przewidziano rozszerzenie zakresu monitorowania w stosunku do zakresu obecnego nadzoru wewnętrznego. Oprócz dotychczasowego badania sprawności postępowań w poszczególnych sprawach, prawidłowości przydzielania spraw i kontroli działalności sekretariatów, przewidziano również badanie rzetelności i kultury urzędowania sądów (art. 50 § 1 ProjPrUSP i art. 59 ust. 1 ProjKrRadSądU). Także zakres przedmiotowy wykonywanej przez KRS ewaluacji określono szerzej aniżeli sprawowanego przez MS nadzoru zewnętrznego. Nadzór zewnętrzny obejmuje analizę i ocenę prawidłowości oraz skuteczności wykonywania przez prezesów sądów wewnętrznego nadzoru administracyjnego (art. 37f § 1 PrUSP), natomiast ewaluacja ma obejmować ocenę całokształtu działalności sądów, w tym niezwiązanej ze sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości i wykonywaniem innych zadań z zakresu ochrony prawnej (art. 62 § 1 ProjPrUSP). Szersze mają być także uprawnienia nadzorcze KRS. O ile Minister Sprawiedliwości może zarządzić przeprowadzenie lustracji sądu, wydziału sądu lub działalności nadzorczej prezesa sądu tylko w przypadku stwierdzenia istotnych uchybień (art. 37g § 2 PrUSP), to analogiczne uprawnienie KRS nie zostało obwarowane żadnymi warunkami, a Rada oprócz dotychczasowych wizytacji i lustracji sądów i wydziałów mogłaby zarządzić także lustrację pracy sędziego (art. 60 ust. 1 pkt c ProjKrRadSądU). Ponadto KRS, a nie Minister Sprawiedliwości, ma zarządzać działalnością sądów mającą na celu zapewnienie warunków techniczno-organizacyjnych oraz majątkowych niezbędnych do sprawowania wymiaru sprawiedliwości i wykonywania innych zadań ochrony ­prawnej (art. 7 § 1 ProjPrUSP jako odpowiednik obecnego art. 9a § 1 PrUSP).

Oceniając przedstawione projekty należy zauważyć, że jakkolwiek terminy „monitorowanie” i „ewaluacja” nie niosą za sobą tak negatywnych konotacji jak pojęcie „nadzoru”, to jednak wprowadzenie proponowanych zmian nie zmieniłoby istoty dotychczasowego modelu nadzoru administracyjnego nad sądami. W dalszym ciągu zachowałby on hierarchiczną strukturę opartą na prezesach sądów, z tą różnicą, że zwierzchnią rolę od MS miałaby przejąć KRS. Pozostałyby w związku z tym aktualne zagrożenia dla niezawisłości sędziowskiej, wynikające z prowadzenia czynności nadzorczych (monitorujących) przez przełożonych sędziego działających w systemie hierarchicznego podporządkowania. Podkreślając słuszność odejścia od sprawowania nadzoru nad sądami w jakimkolwiek zakresie przez Ministra Sprawiedliwości jako kroku w kierunku separacji władzy sądowniczej, wynikającej z art. 173 Konstytucji RP, nie można pominąć konstytucyjnych wątpliwości odnośnie do przyznania uprawnień nadzorczych KRS. Jedynym określonym w art. 186 ust. 1 Konstytucji RP zadaniem KRS jest stanie na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Pojęcie „straży”, o której mowa w tym przepisie obejmuje sobą czuwanie nad brakiem zagrożeń dla niezależności sądów i niezawisłości sędziów w systemie prawnym²³. Zagrożenia takie, z natury rzeczy, pochodzić mogą przede wszystkim ze strony pozostałych władz (ustawodawczej i wykonawczej), a jednak przewidziane w projektach monitorowanie i ewaluacja nie mają odnosić się do tych władz, ale wyłącznie do władzy sądowniczej, tak jakby to ona miała stwarzać zagrożenie dla siebie samej. Przy tym jako przedmiotu monitorowania i ewaluacji nie określono ewentualnych zagrożeń dla niezależności sądów i niezawisłości sędziów, co mieściłoby się w zakresie zadań KRS, ale badanie szybkości, rzetelności i kultury urzędowania sądów, czyli obszarów ściśle związanych z wymierzaniem sprawiedliwości, zastrzeżonym w Konstytucji wyłącznie dla władzy sądowniczej, której KRS nie sprawuje (art. 10 ust. 2 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP). Powierzenie KRS bardzo wielu zadań wynikających z prowadzenia monitorowania, ewaluacji oraz zapewnienia odpowiednich warunków działalności wszystkich sądów powszechnych, co oznacza podejmowanie decyzji odnoszących się do poszczególnych czynności w poszczególnych sądach, oprócz wątpliwości konstytucyjnych, musi budzić również obawy o efektywność działania tego kolegialnego organu.

Od strony przedmiotowej krytycznie trzeba się odnieść do rozszerzenia zakresu monitorowania w stosunku do obecnego nadzoru wewnętrznego oraz zakresu ewaluacji w stosunku do nadzoru zewnętrznego. Należy zauważyć, że obowiązującym uregulowaniom, odnośnie do określenia przedmiotu nadzoru administracyjnego słusznie zarzucono naruszenie zasady dostatecznej określoności, związanej z regułą tzw. przyzwoitej legislacji, wyprowadzanej z zawartej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. Oprócz nieokreśloności pojęcia nadzorowanej „działalności administracyjnej sądów”, wskazywano również na brak zdefiniowania co oznacza stanowiący przedmiot nadzoru „właściwy tok wewnętrznego urzędowania sądu”²⁴. W przedstawionych projektach monitorowanie również ma dotyczyć niezdefiniowanego „urzędowania sądów”, a dodatkowo ma obejmować „rzetelność” i „kulturę” tego urzędowania, przy czym także te dwa nowo wprowadzane pojęcia nie zostały w projektach zdefiniowane. W doktrynie pojęcie rzetelnego postępowania sądowego jest różnie definiowane i opisywane. Zazwyczaj przyjmuje się, że prawo do rzetelnego postępowania zostało wyrażone w art. 6 EKPC i stanowi naczelną zasadę ustrojową sądowego wymiaru sprawiedliwości, mającą swoje umocowanie w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a także ujmowane jest jako prawo podmiotowe, gwarantujące każdemu ochronę jego praw na drodze sądowej. Rzetelne postępowanie jest cechą modelującą – wzorcową każdego z postępowań sądowych²⁵. Jeżeli zaś chodzi o pojęcie „kultury urzędowania”, to zgodnie z obowiązującym art. 57b § 1 PRUSP obejmuje ona kulturę osobistą i kulturę organizacji pracy oraz poszanowania praw stron lub uczestników postępowania przy rozpoznawaniu spraw albo wykonywaniu innych powierzonych zadań lub funkcji. Rozszerzenie monitorowania na rzetelność i kulturę urzędowania, wobec nieokreśloności i ogólności tych pojęć, powoduje, że faktycznie monitorowanie może obejmować całość działalności sądów (wyraźnie wskazano tak przy ewaluacji – art. 62 ust. 1 ProjPrUSP), wchodząc tym samym w zakres zastrzeżonego w Konstytucji dla Sądu Najwyższego nadzoru orzeczniczego nad sądami i ingerując w niezawisłość sędziowską.

Podsumowując fragment rozważań odnoszący się do regulacji nadzoru nad sądami (monitorowania i ewaluacji działalności sądów) w projektach nowych ustaw – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz o Krajowej Radzie Sądownictwa, należy stwierdzić, że przedstawione propozycje, podobnie jak obecny model nadzoru administracyjnego nad sądami, nie znajdują oparcia w postanowieniach Konstytucji i nie zawierają żadnych regulacji odnoszących się do przewidzianego w art. 183 ust. 1 Konstytucji RP nadzoru orzeczniczego SN nad sądami powszechnymi²⁶. Ponadto nie likwidują zagrożeń dla niezawisłości sędziów wynikających z wykonywania nadzoru (monitorowania) nad czynnościami sędziego przez jego przełożonych działających w strukturze hierarchicznego podporządkowania, a nawet zwiększają te zagrożenia przez rozszerzenie sprawowanego nadzoru (monitorowania i ewaluacji) faktycznie na całość działalności sądów.